Home » 亚太国际关系 » “印太”的想象:从哪里来,到哪里去?

“印太”的想象:从哪里来,到哪里去?

这几年,海外谈论亚洲国际关系,有两个关键词。一是“基于规则的秩序”,另一是“印度洋-太平洋”(简称“印太”)。这两个概念的来龙去脉和政策意义,特别是与中国周边外交的纠结,值得关注。之前我曾讨论过“基于规则的秩序”,特别是这一概念在南海地区的应用。本文粗略梳理“印太”这一概念。

“印太”的想象

什么是“印太”?“印太”首先是一种想象,是帮助人们思考国际战略和秩序问题的一种思维工具。所谓的“印太”地区、“印太”战略或“印太”秩序本不存在。在变成政策和现实之前,它们只是作为思维的存在;而在思维与政策之间,存在需要填补和克服的空间和障碍。

澳大利亚的罗里•麦德卡夫(Rory Medcalf)是最早提出这一概念的学者之一。在他看来,“印太”概念对世界上最具战略重要性的思维地图进行了重构;太平洋与印度洋之间加速的经济与安全联系正在形成一个单一的战略体系,而“印太”概念是对这一战略现实的承认和提炼。

思维想象是有“物质效果”的。“印太”想象的意义,在于帮助相关国家确定外交优先领域、军力发展方向、战略重心、伙伴与对手及地区机制的构建。所以,想象是政策的重要根源。

因此,对于“印太”,首先要问的,是这些想象从何而来?其次,才是这些想象能否成为政策的问题。我从这一角度出发,分析主要地区国家的“印太”观,提出它们是否有“印太”战略的问题,并解析美澳日印四边安全对话机制(英文简称Quad,下同)的利害。

澳大利亚的“印太”

澳大利亚是最早提出“印太”概念并最早将之转化为政策的国家。对澳而言,“印太”概念的吸引力,在于它接近完美地概括了澳洲的地理和地缘政治环境。

地理上,澳洲大陆位于印度洋和太平洋两大洋之间,而把澳洲与这两大洋有机交汇起来的则是东南亚地区,东南亚由此而在澳洲战略中占据核心地位。

历史上,从19世纪到20世纪上半叶,印度洋是澳洲与其“母国”大英帝国联系的主要通道。新加坡、科伦坡、孟买、亚丁、苏伊士运河:澳大利亚是通过这些英帝国的海上战略要冲走向世界的。

正因如此,澳大利亚政府,从吉拉德到陆克文到阿博特再到现在的特恩布尔,不仅毫无保留地接受了“印太”概念,还将之拔高到核心战略概念的层次,出现在从2013年以来的所有国防白皮书和外交白皮书中。“印太”在澳战略话语中的地位,大概和“命运共同体”在中国战略话语中的地位差不多。澳大利亚的整体外交战略,可以称之为“印太”战略,澳军方已经设立了一个“印太海军特遣部队”。但这一“印太”战略的目标和手段到底有多清晰,还是一个问题。

与这一印太战略相对应的,是澳大利亚的印太秩序观。在2017年11月Quad重启的第一次会议后发表的声明中,澳表示要在印太塑造一个促进繁荣和安全的“自由与开放”和“基于规则”的秩序。

美国的“印太”

美国接受“印太”概念,是特朗普政府上台以后的事,到现在不过一年多的时间。但它接受这一概念并将之转化为政策的速度极快。2017年11月,特朗普到越南出席亚太经合组织会议,首次提到“一个自由与开放的印太”的概念。一个月后,特朗普政府出台第一份国家安全战略,“印太”在其中占据重要地位;该文件称,当前“印太”地区正面临着“自由和压迫的世界秩序愿景之间的地缘竞争”。

今年5月,美军“太平洋司令部”改名为“印度洋-太平洋司令部”。随后,国防部长马蒂斯参加“香会”,首次全面公开阐述美国的印太战略。马蒂斯将这一战略概括为深化同盟与伙伴国关系,支持东盟中心性,以及欢迎在任何可能的情况下与中国合作。

马蒂斯非常强调共享价值观的重要性,因此使用了不下五个形容词来修饰“印太”:平安,安全,繁荣,开放,自由。他指出美国支持的国际秩序原则:国家主权与独立,航行自由,和平解决争端,自由、公平与互惠的贸易与投资,以及有助于地区和平与繁荣的规则和规范。

他突出这一战略的四个方面:加大海上力量建设,强化与盟友和伙伴国的军事协作,加强与伙伴国关系的法治与透明度,提倡市场引领的经济发展。地域上面面俱到:东北亚、东南亚、大洋洲、南太岛国、南亚甚至英国、法国和加拿大,都在这一战略的视野范围之内。

与澳大利亚一样,美国有一个“印太”战略,“印太”概念已经成为美国在这一地区的战略思维的核心概念。

从美国于2017年11月Quad重启的第一次会议后发表的声明看,其“印太”秩序观与上述的澳大利亚“印太”秩序观高度趋同,尤为强调“基于规则的秩序”和“共享的民主价值观与原则”。

日本的“印太”

澳大利亚之外,日本可以说是最积极推动“印太”概念的国家。2007年,安倍首任首相,到印度国会发表关于“两大洋的交汇”的演讲,并指出这两大洋是“自由与繁荣之海”。2012年12月,首相第二任期开始,安倍表示要继续推动“两洋交汇”的概念。安倍是“印太”话语重要的始作俑者,也是美澳等国的印太战略的推动者。

日本的“印太”观针对中国之意明显,目的在于防止中国在地缘政治和经济上主导欧亚大陆和海域的庞大地区。日本的外交话语没有像澳大利亚那样突出“印太”,但它经常是美澳印等国在这一领域政策演变的推手。Quad在2007-2008年的第一轮回,就是安倍牵头的。从这一意义上讲,日本也有一个“印太”战略,只不过并不是那么直接或者咄咄逼人罢了。

与这一印太战略相对应的,是日本对印太秩序的愿景。在2017年11月Quad重启的第一次会议后发表的声明中,日本表示要在印太地区确保“一个基于法治的自由与开放的国际秩序”,强调“基于规则的秩序”和“对国际法的尊重”。可见,日本的“印太”秩序观与美澳基本一致。

印度的“印太”

印度毫无疑问是一个印度洋国家,什么时候它也成了一个“太平洋国家”和“印太”国家?印度与太平洋的交集,来自其面向东南亚的“东向”政策,以及其在太平洋的经贸利益。但从根本上讲,印度的战略是一个“印度洋”战略,而不是一个“印太”战略。印度的经济崛起,对印度洋的依赖要远超对太平洋的依赖。印度的安全挑战,也主要来自印度洋。因此,莫迪政府首次提出印度要成为印度洋的“领导”国家的目标。

印度的战略焦点是马六甲海峡以西的印度洋,其海权向东延伸的极限不会超过安达曼海。维持在印度洋的主导地位需要巨大的战略资源的支撑。印度战略能力的瓶颈,限制了它对南海和其他广阔的太平洋地区的投入。而且,太平洋地区的战略性对印度而言,并非至关重要。目前印度在太平洋的战略利益,除了海上贸易外,就是印度石油公司参与开发越南海上油气。

至少在短期,印度的“印太”政策将主要停留在外交、经贸和话语层面。去年,中印关系因为洞朗事件而恶化,这是莫迪政府重新加入Quad的重要原因。但是印方的态度还是谨慎的。今年的香格里拉安全对话会(以下简称“香会”),莫迪发表主旨演讲,强调“印太”是一个地理概念而不是一个战略概念。

他说:“印度不把印太地区视为一个战略、一个排他性的俱乐部或者一个寻求主导权的集团。我们也绝不会认为它是针对任何一个国家的。作为一个地理概念,它不应如此。印度对印太地区的愿景因此是积极的。”因此,印度恐怕还没有一个“印太”战略。即便积极如莫迪政府,也还是持传统的印度洋战略。

在2017年11月Quad重启的第一次会议后发表的声明中,印度提出印太地区应是“自由、开放、繁荣和包容”的。在美澳日强调的“自由、开放、繁荣”之外,印度加上了“包容”。值得注意的是,该声明没有提到“基于规则的秩序”的“对国际法的尊重”。虽然莫迪在“香会”演讲中提出“基于规则的秩序”,但这一点被其对“印太”不是战略的强调所冲淡。可见,印度的“印太”秩序观与美澳日的“印太”秩序观有不少差别。

东盟的“印太”

东盟对“印太”概念的态度,可以用“不置可否”来概括。今年2月4-6日,东盟外长会在新加坡召开,提到了“印太”概念,但不了了之,关键原因是这个概念缺乏精确的界定,各方意见不一,因此缺乏讨论的基础。印尼对这个概念比较重视,认为如果东盟不提出自己的看法,这个概念可能损害东盟在地区事务中的中心性。然而,印尼自己还没有一个清晰的“印太”观,东盟自然更不可能有。

3月17-18日,东盟-澳大利亚峰会在悉尼召开。印尼再次强调东盟中心性,泰国则表示“印太”必须具有包容性,澳大利亚在消除东盟对这一概念的疑虑上并不是很成功。峰会的宣言并没有提到“印太”概念。

3月1日,新加坡外长维文提出针对“印太”和“一带一路”的三个问题。第一,这些倡议是否会把东盟放在东南亚地区架构的中心,还是会分裂东盟并让东盟选边站?第二,这些倡议是否能促进贸易、投资、基础设施建设和互联互通?第三,这些倡议是否能支持一个基于国际法的世界秩序?他特别强调《联合国海洋法公约》对新加坡的“神圣性”。

虽然新加坡并不能代表东盟,但这些问题颇能代表东盟内部对包括“印太”在内的地区秩序构建理念的担忧。想让东盟支持美澳等国的“印太”战略或者Quad,恐怕两个条件必不可少。第一,“印太”不能损害东盟的中心性。第二,“印太”必须是有助于地区经贸发展的合作性倡议,而不能仅仅是一个竞争性的政治和安全战略。

东盟认为,Quad的成员国对“印太”概念的内涵和意义并没有完全理清,更不要说达成了共识。日本和澳大利亚还在清晰化界定这一概念的过程中,印度则对其并不太热心。美国的印太战略看起来是这些国家中最清晰的。至少从特朗普政府的国家安全战略和国家防务战略来看,这一战略有很强的对华(和对俄)在军事和安全领域竞争的意味。但在经济领域,虽然美国强调“自由和开放”的印太,但其经济政策却远非自由贸易,而是赤裸裸的贸易保护主义。

所以,东盟对“印太”,不管是其作为一个概念还是一种战略,都有疑虑,还远未到接受的程度。东盟本身并没有一个“印太”秩序观,但想要维持东盟中心性,它必须提出自己对“印太”的看法,以回应美澳印日等国。

东盟认识到Quad四国在“印太”问题上的分歧,因此希望能在一定程度上影响这些国家的态度,防止它们的印太战略损害东盟的中心性。与此同时,这些国家也看到东盟观望的态度,也会去影响东盟接受这一个概念。在今年的“香会”上,莫迪和马蒂斯的演讲都多次强调支持东盟中心性,大概是为了打消东盟对“印太”概念的疑虑。

法国和英国的“印太”

现在,不仅是地区国家在讨论“印太”,连远在千里之外的法国和英国也开始凑热闹。

今年5月,法国总统马克龙访问澳大利亚,提出“巴黎-德里-堪培拉轴心”地区架构的概念,认为这一架构体现了“正在形成中的印太地缘战略现实”。他表示要和澳大利亚制定一个共同的印太战略,并邀请印度加入,启动法澳印三边对话机制。法国的意图,似乎是想构建一个以民主国家为主体的印太集团。

与此同时,英国也表示要重新与太平洋地区接触,在南太岛国瓦努阿图、萨摩亚、汤加开设领馆,并在南海进行“航行自由巡航”。

法英两国在印太地区确有一定的实际利益。法国在太平洋地区有领地;法国海军游弋于印太两大洋之间;法国专属经济区的85%位于这两大洋;在这一地区的法国公民人数达到160万,此外还有8000军方人员。与法国一样,英国也是这一地区的传统殖民大国,英联邦成员国遍布当地。

但是,法英两国插足“印太”的根本诱因,还是对中国主导权的担忧。因此,马克龙在悉尼说,虽然中国的崛起是个“好消息”,但同时这个地区也需要“平衡”,特别是需要“基于规则的发展”,这一地区“不应有任何霸权”。同样,英国之所以要和法国一样在南海巡航,也是因为它认为中国破坏了在南海的“基于规则的秩序”。

法国和英国都有关于“印太”的一个模糊的秩序观,大概是一种基于“平衡”和“规则”的地区秩序。但说它们有了“印太”战略,还为之过早。马克龙说要和澳印等国协调战略,这能走多远,还是未知数。英国正在为“脱欧”焦头烂额,连出台一个欧盟战略都难,更不用说印太战略了。从根本上讲,这两个欧洲大国已不复往昔作为全球性殖民大国的风采,在印太地区的利益相对次要,因此不大可能发挥核心角色。

“印太”概念的根源

地区各国对“印太”概念的理解和使用不尽相同。但就已经接受了这个概念的国家而言(特别是美澳印日),有一些共同的因素使这一概念日益流行,并体现在政策上。这些因素或基于想象,或基于现实,更多的恐怕是在两者之间。

一是对印度洋和太平洋地区正在融合为一个共同的地理和战略体系的认知。这两大洋目前都是竞争和合作共存;通过霍尔木兹海峡和马六甲海峡两大战略要冲,印度洋和太平洋是把亚洲经济和中东能源联系起来的必不可少的海上交通要道。这一点,即便是对“印太”概念不置可否的东盟也是认同的。正是因为有这一认知,相关国家才认为有必要制定应对性的政策或战略。

二是对中国影响力的迅速上升的担忧。这种担忧有三大根源。安全上,中国的南海政策被认为是在挑战“基于秩序”的地区政策;与此同时,通过南海,中国海上力量向印度洋的方向扩展,与印度形成一定程度的竞争,增加了印度洋的战略重要性。经济上,“一带一路”被认为是“掠夺性经济政策”,将一些脆弱的小国置于“债务陷阱”之中。政治上,有一种认为中国要推广中国特色的社会主义的“中国模式”的认知,这让西方式民主国家大为警觉。

三是印度的崛起和很多地区国家对印度将要发挥的作用的期待。莫迪政府将“向东看”的政策升级为“东向行动”,发展与东南亚和东北亚地区(特别是日本)的联系,强调与东盟各国的关系,为打通“印太”提供了关键的一环。如果不是印度作为一个民主国家的崛起,美澳日对“印太”概念的热度恐将大幅下降。与之前“亚太”的概念不同,“印太”概念明确包含了印度这个崛起的亚洲大国。

Quad与“印太”的未来

“印太”首先是一种地理的想象,其次是一种地缘的战略,最后也是一种秩序的愿景。想象的空间可以无限延伸,战略的空间受到现实的限制,秩序的形成则取决于战略的互动。

上述讨论可知,接受了“印太”概念的国家,它们各自的“印太”战略也不尽相同。美澳日的“印太”观趋同,但战略因为受到实力和外交现实的制约而有异。印度的“印太”观与美澳日不尽相同,也不能说有了一个“印太”战略。法国和英国的“印太”观在规范层面与美澳日趋同,但政策还处在宣示层面。东盟对“印太”的概念或战略还存有疑虑,没有自己的“印太”观,更遑论政策或战略。

如此看来,当前,“印太”在地区政治中的地位,还处于“想象”和“战略”之间。从这个角度,更能看清于2017年11月重启的Quad的角色和意义。美澳日印四国,虽然“印太”观在不同程度上趋同,但外交利益和现实制约差异明显,很难在现阶段形成一个共同的“印太”战略的共识。但它们又都认识到“印太”地区的重要性,以及制约中国影响力的“必要性”,因此重启Quad,协调它们之间的印太政策。

可见,Quad不能等于这些国家的印太战略,而只能说是这些国家的印太观在外交机制层面的反映或体现。印度恐怕还没有印太战略;对美澳日来讲,Quad是它们各自的印太战略的一部分,但并非全部。

2007年5月,第一轮Quad在日本牵头下启动,在于菲律宾举行的东盟地区论坛期间进行了第一次会议。当年8月,安倍访印,在印度议会发表“两洋交汇”的演讲,显然有Quad的背景在内。时值美国大选,共和党候选人麦凯恩称如当选,将把Quad机制化。9月,Quad四国加上新加坡,举行首次海上联合军演,作为美印“马拉巴尔”军演的扩大版。但仅仅9天后,安倍因为内政原因辞职。11月,对Quad颇有微词的陆克文当选澳大利亚总理。2008年初,澳政府暗示将从Quad退出。美国方面,当时布什政府的重点在于美澳日三边对话机制,对Quad并不热心。

Quad1.0在2007年5月举行首次也是唯一一次会议后无果而终。2017年11月,Quad2.0又是在日本的提议下重启。这第二版能比第一版成功吗?回答这一问题,需要分析Quad两个轮回各自的成因。

简单讲,这两轮Quad有两大共同根源:对中国崛起和影响力的担忧,以及这四个国家进行功能性合作的需求。从2007年到2017年这十年间,这两大因素的重要性都有了明显的上升。2007年,很多地区国家认为中国是负责任的崛起中大国,印度和澳大利亚的对华态度总体积极。因此,不少人认为,Quad1.0之所以失败,是因为时机未到。

2017年,在东海和南海的多轮海上争端后,中国在安全上被渲染为一个“胁迫性的强权国”。在经济上,不少国家意识到,与中国的经贸往来并非总是互惠,因为中国在使用“经济制裁”上并不手软。同时,Quad四国与中国的关系,都在这十年中恶化,而它们对“基于规则的秩序”的关切则是急剧上升。从时机上来讲,中国外交的强势使Quad 2.0比1.0更有“生命力”。

影响Quad2.0的另一个过程性因素,是这四个国家之间的双边和三边关系在这十年中的进展,使它们发展出了某种“合作的习惯”。美澳日三边对话2005年就已启动,美印日三边对话于2011年启动,澳印日三边对话则在2015年启动。印度在东南亚和西太平洋更为活跃,日本则加大了对印度洋的投资。值得注意的是,2007年的Quad,是美澳日邀请印度加入;十年后,更像是澳大利亚加入美日印。

当然,同样重要的是要看到不变之处。中国对这四个国家的重要性不变,而且都是在上升之中。这四个国家的对华关系各不相同,利益结构和关系形态各异。这是对Quad的制华倾向的一个重要制约。比如,美澳日对印度制华的可靠性恐怕不能放心,美日对澳大利亚的可靠性也有疑虑。

总体来讲,Quad的演变,除了受制于这四个成员国的政策考量和选择外,还受到地区整体局势发展的影响,特别是中国的政策演变的影响。它目前的意义,在于提供了美澳日印协调政策的一种机制,而不代表一种单一的、固化的战略。

对Quad的理解,需要从这一地区复杂的外交关系和地区架构中去寻找。这一地区,除了国家之间纷繁复杂的双边和多边关系外,还有多种功能性的多边机制,包括亚太经贸合作组织、东亚峰会、东盟地区论坛、东盟外长和防长扩大机制、一带一路、亚投行、区域全面经济伙伴关系等等。

Quad在这些现有关系和机制之上,又添加了一个新的机制,宣示性目标是应对“印太”地区的新挑战。这种复杂的秩序架构和地区国家的多重利益诉求,决定了这一地区的战略互动必然是竞争与合作共存,而不是简单的竞争压倒合作或合作压倒竞争。

“印太”地区的秩序架构纷繁复杂,而Quad只是其中的一个层面。中国至今为止冷静的态度是明智的。Quad远未主导地区战略大局,未来能否做到这一点,也颇为可疑。 反制Quad制华的倾向,除了中国外交本身的明智选择外,还应从这一地区复杂的机制架构中去寻找,特别是从以东盟为中心的机制出发。

© 首发于FT中文网


Leave a comment

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

订阅更新邮件