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中美需确立南海互动新规则

 

美军B-1B轰炸机

 

特朗普政府上台后,美国海军对南海进行了两次所谓的“航行自由宣示行动”:第一次是5月25日巡航南沙美济礁,第二次是7月2日巡航西沙中建岛。7月6日,美国空军的两架B-1B轰炸机从东海飞越南海。美国极右翼媒体布赖特巴特新闻网最近报道,国防部长马蒂斯今年4月向白宫提交了一份年度性的常态化挑战中国南海主张的“航行自由宣示行动”计划,并得到了白宫的批准。

美国总统特朗普目前的首席顾问班农曾长期担任布赖特巴特新闻网的首席执行官,该网拿到白宫独家消息的渠道应该不少,可信性也不低。今年3月,该网曾报道国防部拒绝了美军太平洋司令部关于在南海开展“航行自由宣示行动”的请求,也没有把这一请求转呈给白宫,因为国防部正在制定一份年度性计划。这一报道后来被《纽约时报》证实。现在看来,美军5月25日巡航美济礁,7月2日巡航中建岛,7月6日飞越南海都是这一计划的产物。

白宫批准年度性的“航行自由宣示行动”计划,主要的意义在于优化了美国政府关于这一政策的决策机制,但对南海战略局势的影响有限,也不是特朗普政府有了新的南海战略的体现。

2012-2014年,美军没有在南海进行“航行自由宣示行动”,因为奥巴马政府不想因此而恶化对华关系。2015年10月到2016年10月,奥巴马政府对南沙岛礁进行了四次宣示行动,但每一次行动都需要经过白宫国家安全委员会和奥巴马本人的批准。在特朗普政府的新决策机制下,国防部长每年初提交一份年度性的行动计划,特朗普批准后,具体的宣示行动只需在启动前通报国安委并知会国务院,而不需要再得到特朗普的同意。因此,这样的决策过程更有效率,执行力也更高。

这一决策机制的建立表明,特朗普政府正在让美军的“航行自由宣示”政策回到其历史本源。本来,出台于1979年的这一军事政策目的,是通过军事巡航和外交抗议的方式对美国认为的“过度”的海洋权益声索进行常态化的挑战。但是,奥巴马政府在南海高调且政治化的四次宣示行动,给人的感觉是这些行动是对中国具体政策的应对,而不是常态化军事宣示政策的反应。正因如此,外界普遍认为中美战略关系因为美军巡航而恶化了。现在,特朗普政府把宣示行动常态化和低调化,降低其政治性和反应性的意味,减少媒体炒作和无端猜测,是对奥巴马政策的一个更正。

另一方面,美军宣示行动的常态化无疑意味着中美两军在南海对峙的长期化,将导致一定程度上的摩擦和冲突的风险。这个问题短期内无法解决。只要美国认为中国没有澄清南海相关岛礁和海域的法理地位,或者澄清的力度不够,它就会一直挑战中国的主张,直至未来局势的变化让它更改或放弃这一政策。

在这种情况下,当务之急是与美国就南海局势——特别是军事安全趋势——达成某种程度的谅解,并就美军在南海的行动——包括“航行自由宣示行动”——商讨双方都可接受的互动原则。从中美双方在今年6月首轮外交安全对话达成的共识来看,这是中国外交努力的方向,但美方的积极性可能不高。

至于这一新的南海宣示行动计划是否意味着特朗普政府已经有了一个新的南海战略,目前下结论还为时过早。特朗普本人是一个缺乏战略思维的领导人。虽然他的国家安全班子并不弱,特别是有像马蒂斯这样有战略思维的国防部长,但特朗普政府作为一个整体,恐怕没有出台富有远见的外交战略的组织力和执行力,特别是在白宫内斗和俄罗斯调查案的阴影下。夸张一点说,特朗普外交是“反战略”的。一个中东战略都没有,甚至连一个收拾16年阿富汗战争——已经是美国历史上最长的战争——残局的战略都没有,南海战略或者亚太战略缺失,也不是那么令人惊讶的。

换一个角度,甚至可以说,正因为特朗普政府还没有一个新的南海战略,所以只有退而求其次,暂时优化航行自由宣示政策,以作为战略缺失的替代品。但这样的军事宣示政策,能取得什么样的战略效果呢?

有人认为,它最大的价值是在宣示美军保持在南海存在的决心,并在一定程度上对其盟友和伙伴国进行战略安抚。但这种安抚远远无法让这些国家放心。特别是在特朗普政府缺乏战略思维的情况下,它们无法确信美国会在需要的时候通过与中国对抗的方式帮助它们。美国想用这一政策支撑其在南海的战略信誉,但地区国家认为这一政策显示的战略决心有限,因此撑不起战略信誉。

或者也可以把这一政策看作是美国对中国南海政策的一种军事威慑,特别是威慑中国通过物质力量扩大在南海的军事存在和海洋利益。但很难说这种威慑有多少力度。也许中国军队并不把这种威慑当回事。很多地区国家,包括澳大利亚的一些战略学者,认为这种威慑是一搓就破的“纸老虎”,是美国的虚张声势,只不过中国尚未戳穿这张皮而已。

其实,中方需要看到,美国在南海的军事和战略存在是多方面和多层次的,“航行自由宣示行动”只是其中一种军事操作上相对有限、外交上相对低调的方式而已。严格来讲,这一政策不应被看作显示战略决心或进行军事威慑的工具。更准确地讲,它是美国表明其国际法立场的一种特殊政策工具,其外交法理意义要大于军事战略意义。现在这一政策之所以被认为是美国战略决心和威慑的体现,主要是因为之前的奥巴马政府和现在的特朗普政府没有推出除了这一政策外的其他具有冲击性的战略举措。所以,很自然的,外界(也许包括美国决策者本身)就认为它是美国对中国南海政策的战略应对。

如果“航行自由宣示行动”是美国的外交法理工具而不是安全战略工具,这是否意味着美国还没有想好如何显示在南海的战略决心呢?在一定程度上,确实如此,因为无论是奥巴马政府还是特朗普政府,都没有出台一个针对性的南海战略。但从另一方面来讲,美国显然是想显示自己的战略决心的,目前主要的方式是通过加强持续性的常规军事行动来保持在南海的存在。这些常规军事行动包括包括自由航行、军事演习、情报收集等活动。

从2017年起,美国海军将保证每天至少有一艘到两艘军舰以公海航行的方式在其认为的南海“国际水域”航行。从奥巴马后期起,美国把原本负责东太平洋和北太平洋的第三舰队的活动区域扩展到南海。今年2月18日,隶属第三舰队的“卡尔·文森”号航母被再次部署到南海,进行常规航行与联合军演。这些都是美国显示战略决心的方式。

现在,美国鹰派的国际法和战略专家呼吁特朗普政府用这种常规军事行动替代“航行自由宣示行动”,不再只是阶段性地挑战中国的主张,而是在中国岛礁周边海域行使美国认为的航道通行权,特别是公海自由航行权。比如,如果美国认为美济礁只有500米安全区而没有领海或专属经济区,美军就可以公海航行的方式通过美济礁500米以外的海域。这一建议是否会被特朗普政府接纳还有待观察,但这种呼声正在变得越来越强大。

现在国际国内都有人认为中国已经在南海胜出,美国无能为力,南海已是中国“囊中之物”。这种判断是危险的。作出这种判断的主要依据是美国没能阻止或妨碍中国在南沙的岛礁建设。但现实地看,美国缺乏具有充分法理依据的阻碍中国岛礁建设的政策选项。对中国而言,岛礁建设既带来了战略收益,也产生了战略成本,还有很多后续工作要做。中国不应低估美国在保障海上战略航道畅通上的战略决心。中美在南海的互动如果上升为战略决心上的试探甚至碰撞,结果很可能是摩擦和冲突。

美国在南海的外交、军事和安全存在是复杂多样的。当前南海战略局势相对稳定可控。如何防止中美军事竞争的加剧甚至局势失控,应是中美两国的共同任务。确立一套新的南海互动规则尤为重要,这需要真正的战略对话来实现。

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏


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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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