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特朗普对华政策的变与不变

这两周,特朗普时期的中美关系进入了一个新阶段,甚至一个转折期。这是很多国际媒体和分析家的感觉。事实是否果真如此?特朗普对华政策的变化,有多少是表象上的障眼法,有多少是实质性的甚至战略性的调整?

人权

让我们先看一下过去两周特朗普对华政策的新动作。6月27日,美国国务院发布全球打击人口贩卖的报告,指责中国是“打击人口贩卖最无力”的国家之一。国务卿蒂勒森与特朗普的女儿伊万卡共同出席了发布会。

蒂勒森之前曾表示,有关人权等价值观的问题不应成为实现美国安全和经济利益的障碍,他因此打破几十年的国务院传统,没有出席任内的第一份全球人权报告发布会。此次在人口贩卖问题上的高调,对蒂勒森来说是一个变化,但无法由此而判断人权等价值观问题会在特朗普政府的外交政策中占多大的比重。而且,在蒂勒森看来,人口贩卖并不仅仅是一个人权问题:他把人口贩卖与朝鲜的核武和导弹计划联系起来,认为朝鲜在外劳工为金氏政权的武器项目提供了资金来源。

从冷战后中美关系的历史来看,人权问题一直都是两国之间一个不可弥合的分歧点,民主党政府时期尤其如此。特朗普外交虽以赤裸裸的国家利益著称,但如果一句不提人权,那真是美国外交的历史性变革了。

对台军售

6月27日,美国国务院批准了14亿美元的对台军售计划,包括鱼雷、导弹和预警雷达,但没有传言中的美军最先进的F-35战斗机。美国对台军售,自1979年《与台湾关系法》出台以来,就一直是美国对台关系的一个常量。中方一直想用中美三个联合公报——特别是“八一七公报”——限制美国对台军售的质量和数量,但对美国来讲,《与台湾关系法》才是最重要的、有国内法约束力的法律文件。因此,此次军售,谈不上美国政策的变化,美方也明确军售并不影响“一个中国”政策,中国也不应惊讶。特朗普是否会对台军售之所以成为某些观察家眼中的变量,是因为在经历了上台前后关于“一个中国”政策的一番较量后,特朗普曾表示要与中方商量后才能决定是否会与台湾领导人蔡英文进行第二次通话。但通话是一回事,对台军售是另一回事。

朝鲜问题

与批准对台军售同日,美国财政部宣布对两家中国企业(包括丹东银行)和两个中国公民进行制裁,惩罚它们与朝鲜的金融交易和经济往来。这一制裁本身说不上意外。特朗普政府早就声称要对与朝鲜进行“非法交易”的公司和个人进行所谓的“连带制裁”,而这种“连带制裁”的主要对象就是中国。去年9月,奥巴马政府就曾以同样理由制裁了辽宁鸿翔实业发展公司董事长马晓红。再往前追溯,2006年,小布什政府曾在“六方会谈”进入关键时期制裁了澳门汇业银行,给谈判造成了重大影响。

制裁已经成了美国外交的“基因”。在特朗普政府早已表明要实施“连带制裁”以促使中国对朝施压的情况下,这次的制裁说不上意外,而且更多的制裁很可能正在酝酿之中。但这种制裁会影响中美在朝鲜问题上的合作,而中美在朝鲜问题上的互动是影响东北亚局势的重大战略问题,也能深刻影响未来中美关系的走向。

最近几天,特朗普连发“推文”,批评中国对朝施压不够,并暗示可能会在经贸领域有所动作。这是他向中方施压的一种方式。但更重要的是,这表明他已经认识到中国对朝施压的限度,而这种对中国对朝政策的限度的现实性理解并不是件坏事。之前特朗普的一系列表态给人的感觉是,他似乎认为中国对朝鲜有着巨大的影响力,甚至到了可以帮美国解决朝鲜问题的程度。如今,他认识到中国朝鲜政策的局限性,是回到了现实,这有助于中美在朝鲜问题上的更好的“政策对接”。

特朗普在朝鲜问题上的对华政策的风险并不是“回到现实”,而是他交易型外交的对不同政策领域进行“挂钩”的倾向。他已经暗示,既然中国在朝鲜问题上的合作没有达到他的期望,那么在经贸领域,美国也无需克制。据报道,美国商务部正在考虑是否对中国钢铁征收反倾销税,尽管中国对美钢铁出口量远不及加拿大和韩国等国。按照这种利益交换的逻辑推演,中国的朝鲜政策成了关乎中美关系大局的核心变量,能影响包括经贸、台湾、南海等一系列敏感领域在内的互动。这是中国需要未雨绸缪的。

南海问题

7月2日,美国“斯坦塞姆”号导弹驱逐舰进入西沙群岛中建岛12海里领海,进行所谓的“航行自由宣示行动”。这是特朗普政府六周内的第二次南海巡航,第一次是5月25日针对南沙美济礁的巡航。

美国所谓的“航行自由宣示行动”是1979年以来就有的常规军事政策,目的是挑战美国认为的其他国家过度的海洋权益声索。奥巴马政府和特朗普政府都明确美国要在南海对所谓中国的“过度声索”进行常规性挑战,所以此类巡航不应成为新闻热点。比如,这次的巡航,基本上是奥巴马政府在去年10月巡航中建岛的翻版,目的是要挑战中国在西沙划设直线基线的做法,因为美国认为在《联合国海洋法公约》的框架下,只有像印尼和菲律宾这样的群岛国家才能划设直线基线,而中国并非这样的群岛国家。

其实,与这次巡航中建岛相比,美军在5月25日对美济礁的巡航要更具挑衅性。那次巡航,美军“杜威”号驱逐舰以弯曲前进的方式驶入了美济礁6海里海域,并同时进行了一次救生演习,摆明了它的性质不是默认中国对美济礁主权和领海权益的“无害通过”,而是公海自由航行。这次巡航中建岛,美军似乎并未进行此类军事行动,至少没有公开报道。

有意思的是,中方对此次中建岛巡航事件的反应要比对上次美济礁巡航强烈的多。对上次美济礁巡航,外交部发言人表示:“中国海军依法对美舰进行了识别查证,予以警告驱离。美方军舰有关行为损害中国主权和安全利益,极易引发海空意外事件,中方对此表示强烈不满和坚决反对。”对此次中建岛巡航,外交部发言人的表态是:“中国随即派出军舰和战斗机对美舰实施警告驱离。”此外,美军行动“严重侵犯中国主权,破坏有关海域的和平、安全和良好秩序,危及中方岛上设施及人员安全,是严重的政治和挑衅行动。中方对美方有关行径表示强烈不满和坚决反对。”

这两个声明有几处明显不同。首先,这次的声明指出中国派出“军舰和战斗机”对美舰实施警告驱离,国防部发言人则明确中方派出了三艘军舰和两架战斗机。这也许是因为中方在西沙的军事部署要远比南沙完备,南沙岛礁并未部署战斗机。其次,这次声明认为美军“严重侵犯中国主权”,“是严重的政治和挑衅行动”。与此同时,国防部声明认为美军行动“严重损害双方战略互信,严重破坏中美两军关系发展的政治氛围,严重危及双方一线官兵的安全,严重破坏地区和平稳定”。

从这一系列“严重”来看,中方认为这次美军巡航中建岛的性质极为恶劣。这也许是因为这次巡航正好随着上述贩卖人口报告、对台军售、制裁中国企业和个人等事件而来,给中方的感觉是特朗普政府打出了一套对华强硬的“连环拳”。但如从巡航本身的性质来看,上次对美济礁的巡航要比这次对中建岛的巡航更具挑衅性。

中国对美军巡航应有一个较长期的、稳定的应对方式。美军每次巡航,中国都发一个抗议的声明,是否是最佳处理方式?如果这些抗议朝着越发强烈的方向走下去,是否会有难以为继之时?这次已经是一连串“严重”了,如果下次美军来个更具挑衅性的,是否该升级到“极为严重”或者“悍然”了?照这个趋势下去,似乎只有与美国在南海进行一次军事对抗才能做到言行一致了。

6月21日,中美举行首轮外交安全对话,中方发布的共识提到,双方决定在亚太地区“就改善两国互动的基本原则进行讨论”。这确实是很重要的共识,而讨论新互动原则的当务之急应是在南海地区,特别是针对美军巡航。

特朗普时期中美关系稳定性的本质

特朗普对华政策确实是在变,但这种变化并没有一些媒体分析家想象的那么大,特别是从中美关系的历史来看。在人权问题上,特朗普政府开始批评中国,但这种批评的声音只有在特朗普利益至上外交的背景下才成为新闻。在台湾问题上,对台军售是美国的传统,短期内不要期望有改变。在朝鲜问题上,特朗普政府开始对中国企业和个人实施“连带制裁”,但这也已早有预热。特朗普本人开始对中国不满,并威胁要把朝鲜与中美关系的其他领域挂钩。但很多国内国际的学者早就预测,一旦特朗普发现中国对朝施压的力度没有满足他的要求,他就会在其他领域发难,中美关系将因此面临一定程度的恶化。可以说,很多人都认为这一刻的到来不可避免。在南海,常态化的航行自由宣示是美国的既有政策,在这一点上特朗普政府和奥巴马政府高度一致,只不过特朗普政府走“低调”路线,不再像奥巴马政府那样把巡航政治化。

理解特朗普外交的关键在于其策略性和交易性,这两者是有内在联系的。中美关系自4月初海湖庄园以来将近三个月的稳定与和谐,建立在中方对中美关系稳定的追求和美方特朗普对中方在朝鲜问题上的合作的策略性期待之上。中方希望维护中美关系大局的稳定;特朗普没有这种大局观,只有局部的策略性的利益观。中方处理中美关系有一系列原则作指导,核心是不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢;特朗普是利益至上,很难看出他有什么原则性思维。正因如此,特朗普时代的中美关系,至少从目前来看,将不断受到特朗普策略性与交易性思维的挑战。这并不是说中美关系难以取得稳定(目前的中美关系还是稳定的),而是说这种稳定的根基是策略性的利益交换,而不是战略性的大局把握。正因如此,这种稳定是脆弱的,需要高超外交艺术的呵护。

有些美国人说特朗普时期中美关系的“蜜月期”已经结束。但对特朗普而言,“蜜月”何从谈起呢?不过是利益交换、走一步看一步罢了!

© 首发于FT中文网


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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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