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美国的战略保证能否消解亚太盟友的战略焦虑?今年香格里拉峰会的未解之谜

今年的亚太地区虽然不太平,但紧张局势主要是在朝鲜半岛,南海总体还是风平浪静的。南海局势已经降温,这是中国官方和大部分学者的判断。这一判断有坚强的事实基础。自去年下半年来,中国的外交运筹和东南亚地区外交形势的新发展,使外交磋商重新成为处理南海问题的主要渠道。今年5月18日,中国与东盟十国达成“南海行为准则”框架文本,更是南海外交进程深入的一大标志。

然而,从6月2-4日在新加坡举行的亚洲安全峰会(俗称“香格里拉对话”)来看,南海虽然表面风平浪静,但却是暗流涌动、张力犹存,从稳定转向颠簸甚至紧张的可能性并不小。而且,虽然朝鲜核武确实是峰会的一大主题,但部分与会者却对南海问题和中国的战略意图更感兴趣,认为这些是更能影响亚太战略格局的“大问题”。

更深一层,这次的峰会揭示了地区国家(特别是美国的盟友和伙伴国)的战略焦虑与美国的战略保证之间的巨大矛盾,而这些焦虑的根源则在于地区国家对中美两个大国战略的不确定性的认知。这些战略焦虑是影响亚太安全局势走向的一个关键因素。香格里拉峰会是亚太地区最重要的安全论坛之一,颇能代表地区和西方国家对地区局势的看法,因此具有地区安全形势风向标的重要参考价值。

澳大利亚的战略焦虑

这次峰会的主旨演讲来自澳大利亚总理特恩布尔。这一演讲不仅是特恩布尔上任以来最重要的外交政策演讲,也是近十年来澳大利亚亚太政策的最重要宣示。它的基调、内容和意义都颇令人吃惊。

在这一演讲中,特恩布尔的澳大利亚政府表现出捍卫“以美国为核心的‘基于规则的秩序’”的姿态,认为中国现在是这一秩序的挑战者。他认为,在这一秩序之下,分歧与争端通过规则和机制——而不是武力和胁迫——解决,然而中国现在却有用强制力而不是规则解决问题的倾向。他用李光耀曾用过的解释新加坡外交困境的一个比喻——“大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米”——来描述当前亚太局势,影射中国现在是“大鱼”,除美国外的亚太国家都是“小鱼”,而这些“小鱼”现在担心会不会被中国“吃掉”或者“胁迫”。

特恩布尔没有直接点名中国,但使用“夺取或建立领土或把争议地区军事化的单边行动”这类言论,直指中国的南沙岛礁扩建。这种对中国的极度担忧和严厉批评是澳大利亚近年来罕见的。他甚至公开提出中国实行亚太版“门罗主义”而支配这一地区的可能性。在他看来,中国寻求亚太领导权虽然可以理解,但这一领导权的前提是要能维护现有的“基于规则”的地区秩序。

为此,他明确警告中国不能把美国挤出亚洲并取而代之成为地区主导国。他威胁说,如果中国有这种野心,则将面临来自美国的同盟和伙伴国体系的强烈抵制。这一体系当然包括澳大利亚,但在他看来,也包括日本、印度、印尼等不容小觑的中等强国。正如我在澳大利亚国立大学的同事休·怀特教授指出的,特恩布尔是在用具有冷战色彩的遏制战略来威胁中国。而在他之前,没有任何一个地区领导人曾如此强烈地以冷战思维看待中国。这种对中国的警觉和恐惧甚至让日本首相安倍也难以望其项背。

但这是否意味着澳大利亚已经把赌注全部压在了美国一边,将彻彻底底地使用美澳同盟来遏制中国了呢?怀特认为,特恩布尔虽然口头说不会在中美之间选边站,但实际上已经做出了站队美国的选择;特恩布尔的澳政府给中国发出的战略信号是:要么接受美国的地区领导权,要么面对来自大部分区域国家的联合遏制。

但这是把特恩布尔的演讲过于简单化了。这一演讲不仅传达了对中国支配亚太的恐惧,也暴露了对美国领导权的可靠性的怀疑。任何一个澳大利亚领导人都会表达对美澳同盟的支持,特恩布尔也不例外。但重要的是,他对特朗普政府仅有“谨慎的期望”。之所以如此,是因为特朗普外交的不可预测性实在让澳政府不敢完全放心。他对美国战略意图和领导力的担心,与他对中国亚太战略的担心几乎同样强烈。因此,现在澳政府大谈“规则”,既体现了对中国的担忧,也是在传达对特朗普的不满。而持这种双重担忧的,恐怕不只是澳大利亚一个国家,而是大部分亚太国家共有的战略忧虑。这不能不说是特朗普上台以来亚太战略局势的一大变化。

因此,特恩布尔对美澳同盟的大力支持也并不是完全没有条件的。他明确表示,美澳同盟并不是澳政府决策的紧身衣;这一同盟从未防止澳大利亚推进自己的利益,也无法取消澳大利亚对自己命运的责任。

从最深的层次讲,特恩布尔的演讲反映了当前澳大利亚政府及外交精英对中美两个大国同时的不信任。当然,对中国的不信任要超过对美国的不信任。但是,澳大利亚对美国亚太战略承诺的担忧至少从奥巴马时期就已经开始了,只不过现在的特朗普政府更加不能让澳省心。

从这一点来讲,特恩布尔的澳大利亚是把自己当成了亚太中小国家的代言人,俨然以中等国家的身份来阐述对当前亚太秩序的看法。他认为除中美之外的其他亚太国家不能仅靠依赖中美这两个大国来维护自己的利益,而必须通过自己的努力来为自己的安全与繁荣负责;而通过整合这些国家的力量来建立某种集体领导权,则是通过自己努力维护自己利益的上佳策略选择。

这也许就是特恩布尔发出的最重要的战略信号:亚太区域秩序的不确定性和不稳定性需要中小国家更加主动地塑造自己的战略未来。他希望地区国家——特别是像日本、印度、印尼、新加坡等有战略资源或底蕴的国家——能听到他的呼声:有美国保护当然最好,但要为一个没有美国的亚太秩序未雨绸缪,特别是在当前还无法信任中国的情况下。

所以,与怀特得出的澳大利亚更坚定地站在美国一边的结论相反,我认为,特恩布尔的演讲反而反映出了澳政府两面下注甚至多面下注的倾向。虽然这种倾向还处于初期的羞羞答答的阶段,但却是澳美同盟松动的征兆。这是澳外交战略值得密切注意的一个动向。

美国的战略保证

美国国防部长马蒂斯的演讲像是专门为消除澳大利亚的这种战略焦虑而准备的。演讲之初,他就重申了美国对亚太地区的安全与繁荣的“持久承诺”,并强调这一承诺基于战略利益和共同的价值观。同时,就像是对特恩布尔演讲的回应,马蒂斯宣称美国对“巩固基于规则的国际秩序持有深刻和持久的承诺”。而这一秩序是建立在一系列经受了时间考验的原则之上的,包括对国际法的尊重和航行与飞越自由,特别是航运通道的开放。

那么美国会如何将这种维护“基于规则的国际秩序”的战略承诺付诸实施呢?马蒂斯指出了三种渠道:加强同盟体系,开展与地区国家的防务合作并加强它们的国防力量,以及加强美国在亚太地区的军事实力。他特别提到美国国会正在酝酿的80亿美元的“亚太稳定倡议”。

马蒂斯演讲的核心目标是向亚太地区关心美国存在的国家做出战略保证:特朗普政府还是会延续美国历届政府对亚太秩序的承诺,而不会从亚太地区“撤出”或者把地区领导权让给中国。在这一点上,他是一个彻彻底底的传统派。他演讲的基调几乎与奥巴马政府的亚太战略同出一辙,就算让一个奥巴马时期的国防部长来发表也不会有任何别扭。与其说他是在阐述特朗普政府的新亚太战略,还不如说他是把奥巴马的亚太战略重申了一遍。这也从一个侧面说明特朗普政府还没有形成具有自己特色的亚太战略。

马蒂斯虽然发出了战略保证的强烈信号,但他遇到两个无法回避的棘手问题。一是他的政策立场在多大程度上代表了特朗普本人的看法?作为特朗普内阁中最具战略眼光的官员之一,马蒂斯走美国外交主流路线,强调维护“基于规则的秩序”的战略承诺,这并不令人意外。问题是,特朗普是否赞同?

特朗普本人似乎从未提过“战略承诺”和“基于规则的秩序”这样美国外交的传统概念,至少是没有强调过。不久前访问欧洲,特朗普甚至拒绝对北约成员国的协防义务做出明确的承诺。他能对有点虚无缥缈的“基于规则的亚太秩序”做出战略承诺吗?马蒂斯的演讲与特朗普的个人外交只有一个相似之处:两者都认为美国在承担“过分的责任”。但除此之外,难以看出两者之间还有哪些重大的相似之处。

因此,在问答环节,有人尖锐提问:特朗普退出TPP(跨太平洋伙伴关系)和《巴黎气候协定》,拒绝承诺协防北约,这难道不是他正在逐步瓦解二战后由美国主导而建立起来的“基于规则的国际秩序”吗?对此,马蒂斯基本上是无言可答,只好说:“耐心点,等我们用尽了所有政策选项,我们就会做正确的事情。”听众一片大笑,而笑声中则含着难以掩盖的不安。

这个关于特朗普政府正在破坏国际秩序的问题点出了马蒂斯战略保证的第二个困境:地区国家对特朗普领导下的美国政府的战略承诺持有深深的怀疑。这是承诺的可信度的问题。马蒂斯本人的战略承诺大概是真诚的,但这与特朗普的外交风格相差太大。因此,马来西亚国防部长希沙姆丁表示,他希望清楚地知道特朗普政府亚太政策的真正意图是什么。这也是许多其他国家想要问的问题。

马蒂斯虽然重申了美国的战略保证,但却未能提出任何新政策来实践这一保证。他所指出的三大方式——巩固同盟、加强盟友与伙伴国的防务力量、强化美军自身存在——都是奥巴马时期甚至更早的美国政府的传统政策,毫无新意可言。从这次峰会的交锋来看,马蒂斯口头的战略保证远未能消除地区国家对特朗普政府深刻的战略怀疑。

南海问题的顽固性

特恩布尔和马蒂斯的演讲有一个核心的共通之处:两者都强调南海局势的战略性并以此对中国施压。他们都提到朝鲜问题,但其实都把重点放在南海问题,并由此而引申出中国战略意图的问题。在他们看来,当前的南海虽然风平浪静,但那是表面的、策略性的稳定,在战略上则是中国通过加固岛礁持续保持着攻势。这种“攻势”是他们渲染中国将要主导甚至支配地区战略格局的一个主要原因。

马蒂斯的南海言论重申了奥巴马后期美国南海政策的立场,并突出渲染中国的“军事化”。他表示,美国不能接受中国妨碍国际社会的利益并破坏基于规则的秩序的行为;反对将人工岛礁军事化;反对不受国际法支持的过度的海洋主张;不会接受单边地、强制性地改变现状的做法。他再次重申奥巴马政府关于菲律宾单方面提起的南海仲裁案裁决有约束力的立场,并呼吁声索国以该裁决为起点处理南海争端。他表示美军将继续在国际法允许的范围内在南海开展行动,并将通过以具体行动证明美军存在的方式(如航行自由宣示)来表达战略决心。

这些看法代表了美国战略界的主流,与中方的立场格格不入,暴露出双方对南海问题认知的巨大鸿沟。问题是,马蒂斯提出这一系列反对中国的立场,将如何或者能否在具体政策上付诸实施?这不仅是中方想问的问题,也是很多地区国家的疑虑。这些疑虑再次反映了地区国家对美国战略承诺的怀疑。

值得注意的是,马蒂斯提到在中美竞争的大局势下,美国不会把盟友和伙伴国或者对这些国家而言不可或缺的实力当作筹码来使用。言下之意,大概是说美国不会以在南海的让步为前提来寻求中国在朝鲜问题上的合作。之前外界一直有猜测,特朗普政府在南海无所作为,是否是因为要寻求中国在朝鲜问题上的合作?这种利益交换符合特朗普交易型的外交风格,但马蒂斯明确反对这种做法。问题是,特朗普本人究竟是怎么想的?毕竟特朗普才是美国外交的最终决策者。

马蒂斯的南海立场虽然强硬,但同时应看到,他对中美关系的总体目标是寻求战略稳定。因此,他说,中美之间的竞争虽是现实,但冲突并非不可避免。利益重叠时,美国会尽量与中国合作;立场分歧时,美国会“负责地管理竞争”。他对特朗普对华政策的概括是“寻求一个建设性的、以结果为导向的双边关系”。但这一政策框架现在还太粗糙。在这次的香格里拉峰会,他就对中国发出了矛盾的信号:一方面赞赏中国在朝鲜问题上的合作,另一方面又警告中国在南海的“军事化”。

中国的应对

今年香格里拉峰会反映的一大趋势是亚太中小国家对地区战略局势愈发焦虑,而这一焦虑的因素也愈发复杂。如果说奥巴马时期这些国家的战略焦虑主要来自于对中国战略意图的怀疑,在特朗普时期,特朗普政府的战略不确定性成了这种焦虑一大新的重要来源。换句话说,很多亚太国家觉得中美两国的地区战略都具有很大的不确定性,因此两国都不可靠,因此它们需要更多地通过“自助”的方式维护自己的利益。

这是今年亚太安全局势的一个重大变化,说明亚太地区秩序的离心化的倾向在加强。这对中国而言未必是件坏事,反而很有可能是件好事,但中国需要做的是降低地区国家对中国战略意图的怀疑甚至恐惧,同时让它们认识到中国的外交政策有相当程度的一致性,而且这种一致性是在朝和平与合作的方向加强。这并不容易。不少地区国家因为中国在南海的岛礁扩建工程而加深了对中国战略意图的怀疑。这是不可否认的事实,也是中国周边外交面临的一个持续与艰巨的任务。

在南海问题上,虽然中国认为南海已经降温,但“树欲静而风不止”,美国和不少地区国家认为南海现在是影响地区秩序的严重的战略问题。这中间当然有炒作的成分,但恐怕也无法完全否认一些国家确实对南海战略局势感到不安。如何化解这种战略焦虑,如何把南海局势稳定在外交协商的渠道,是中国外交的又一重任。

最后,“军事化”再次成为今年南海议题的一大热点。美国和不少地区国家指责中国“军事化”,中方代表团则坚决否认,双方谁也说服不了谁。目前这种在“军事化”问题上的僵局使战略沟通与对话无法进行下去。这种局面很难令人满意,应该寻求改变。中国应有新话语,应自信地表示中国需要在南海拥有一定的军事力量。坦诚对军事力量的需求,只要这种需求合情合理,也是增信释疑之举;否认军事力量的建设,虽然这种建设无可厚非,反而会让外界觉得中国的战略思维不可捉摸,由此而更加怀疑中国的战略意图。

与此同时,中美和地区国家应把南海战略局势的核心议题从“军事化”转向“战略稳定”。既然中国在南沙(以及西沙)岛礁进行一定程度的防务部署不可避免,而美国也不可能放弃对南海的军事投入,下一步的核心问题就是就什么样的军事平衡最有助于战略稳定进行战略沟通与探讨。相互指责与否认的口水仗是没什么意思的,重要的是如何预防海上意外与冲突的发生。

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏


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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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