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首次巡航南海,特朗普政府意欲何为?

5月25日,美国海军针对南沙美济礁进行了一次所谓的“航行自由”宣示行动。这是特朗普政府上台以来首次针对中国实控南海岛礁进行的军事巡航,因此引起了普遍关注。

其实,特朗普上台前后,国内外的南海问题专家普遍预测美国将继续进行针对中国南海岛礁的军事巡航。因此,此次巡航本身并无意外之处。不仅如此,这些预测普遍指出美济礁是美军下次行动的首选目标。

奥巴马时期,美国分别在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月针对南沙渚碧礁、西沙中建岛、南沙永暑礁和西沙中建岛与永兴岛附近的领海基线进行了军事巡航。按照这一南沙与西沙轮换的规律,容易预测美军下一次巡航将是在南沙。

而在南沙,美济礁是一个极具吸引力的目标。这是因为美国不仅可以根据其对《联合国海洋法公约》相关条款的解读巡航美济礁,还可以祭出去年7月公布的菲律宾单方面提出的针对中国的南海仲裁案《裁决》的“法律旗帜” 。按照这一《裁决》,美济礁只是一个“低潮高地”,没有领海、专属经济区和大陆架,只有500米安全区。美军可以因此而在美济礁12海里内甚至更近的海域里宣示公海航行自由权,包括军事活动。

既然专家预测如此之准,此次的巡航似乎根本就不值得成为新闻了。然而,外界普遍关注这次巡航,一个直接原因是之前《纽约时报》曾报道,美军太平洋总部三次申请南海巡航,包括一次针对黄岩岛的巡航,但都被国防部拒绝。美国国内外交精英因此批评特朗普政府在南海无所作为,甚至比不上奥巴马政府对中国的“强硬”。他们还普遍认为特朗普政府是因为要寻求与中国在朝鲜问题上的合作,而在南海问题上对中国让步。此次巡航,是否反映特朗普政府的南海政策乃至对华政策的新变化呢?

其实,《纽约时报》报道出来后,美国海军将领就出来澄清,美国自1979年以来的“航行自由”宣示政策并不会因为朝鲜问题或者中美关系的新发展而有所变化。何时进行新的巡航,是一个时机的问题,而非取舍的问题。国防部没有批准前三次巡航请求,是因为国防部长马蒂斯正在制定一个新的亚太安全战略,巡航的时机需要从这一整体战略框架中去选择。

如果这是马蒂斯的南海政策思路,那这次巡航是否意味着他已经制定出了新的亚太战略,现在只等着宣布了?这一可能性不能排除。联系到今年的香格里拉安全峰会将于6月2日在新加坡举行,马蒂斯可能会在这次峰会上阐述特朗普政府的新南海政策,而此次巡航正是为新政策出台的造势之举。即便他的亚太新战略还没有完善,他可以通过这次巡航的造势而在峰会上论及美国的南海政策。

同样重要的是,美国军方人士认识到国内精英以及一些地区国家对特朗普政府迟迟未能进行巡航的批评。到新加坡参加香格里拉峰会,怎可不给这些关心美国南海政策的人士释放一些“积极”的信号?因此,此次巡航,也有堵住国内悠悠之口并向亚太盟友传达战略信号的意图。

此次巡航还有一个耐人寻味的特殊之处。奥巴马的四次巡航,都是在极高调的政治化的氛围中进行的,每次巡航之后国防部都会发布一个专门的声明描述行动细节并解释其意图。与此相反,这次美济礁巡航之后,美国没有发布任何行动细节。国防部简短的声明只说:“美军每天都在包括南海在内的亚太地区行动,这种行动符合国际法。”

与奥巴马政府巡航的政治化相比,特朗普政府的此次巡航是低调的。这种低调和去政治化的操作方式对维护中美在南海的军事关系的稳定是必要的。奥巴马政府巡航的高度政治化加剧了中美在南海的分歧,不仅受到中国的批评,在美国国内也是饱受诟病。

因为这种低调,这次巡航的细节恐怕要等到美国国防部关于“航行自由”行动的年度报告出台后才能知道。但低调并不意味着妥协。虽然特朗普政府的首次巡航在操作方式上要比奥巴马政府的巡航低调,但它传达的战略信息却比奥巴马时期要强烈与狠辣的多。

美国“航行自由”政策的目的是挑战美国认为的其他国家过度的海洋权益声索。那这次“杜威”号导弹驱逐舰针对美济礁的巡航是在挑战什么?关键的问题,在于美国是否根据南海仲裁案《裁决》把美济礁海域当作“公海”而拒绝以“无害通过”的方式进行巡航。比如,“杜威”号驱逐舰是否打开了雷达、启动了直升机或巡逻艇或者进行了军事演练?

按照美国的说法,奥巴马时期美军对渚碧礁、中建岛和永暑礁的三次巡航,是挑战中国关于外国军舰在中国12海里领海内“无害通过”需要获取中国政府许可的要求,而这在美国看来并不符合《联合国海洋法公约》的规定。但这种“无害通过”巡航在美国国内受到了严厉批评,因为“无害通过”无异于承认中国对这些岛礁拥有主权。因此,美国大部分的南海问题和海洋法专家都要求特朗普政府以公海航行而非“无害通过”的名义进行巡航。

他们的建议显然产生了政策影响。美国媒体引述美国防部不具名官员称,“杜威”号驱逐舰驶入了美济礁6海里海域,并同时进行了一次落水救援演习,而不是不涉及军事活动的“无害通过”。这说明特朗普政府既不承认美济礁有主权,也不承认它具备12海里领海;其相关水域因此是公海,美军舰只和其他任何国家的舰只都享有公海航行自由权。

美国鹰派的海洋法专家认为,美济礁无法主张12海里领海。美济礁的主权是有争议的。虽然中国主张对美济礁的主权,但“主张”并不等于“拥有”。中国只有在“拥有”对美济礁的主权的基础上才能主张其领海。

但是,这些美国专家认为,美济礁是《公约》上所谓的“低潮高地”,并不是可以主张主权的“岛屿”,因此任何国家都无法对美济礁声索主权。按照这一逻辑,鉴于美济礁离菲律宾巴拉望岛只有135海里,美济礁应属于菲律宾大陆架的一部分,受菲律宾管辖。如果美济礁是菲律宾大陆架的一部分,那么它不仅没有领海,而且也没有国家主权范围的领空,任何国家的任何飞行器都可以在其上空飞行。

最后,这些美国专家指出,中国本身也并未明确针对美济礁(以及其他南沙岛礁)的主权和领海权益,特别是中方并未划出美济礁的领海基线,而领海范围只有在领海基线的基础上才能确立。

美军巡航美济礁再次显示了中美对南海海洋权益认识的巨大分歧。这次巡航本身挑战了中国关于“对南沙岛礁及其附近海域拥有无可争辩的主权”的立场。把美济礁附近海域看作公海来巡航,也是以实际行动支持南海仲裁案《裁决》之举。 毫无疑问,中美两国在南海海洋权益问题上的斗争将继续下去。美国恐怕不会没有认识到持续巡航将促使中国在扩建岛礁上进行军事部署,五角大楼恐怕已经为这种部署做好了准备。

美军的“航行自由”宣示行动对中美在南海军事态势的演变仅有象征性意义。更重要的问题,是中美是否会因为要在南海显示战略决心而加大军事部署,从而导致两国战略关系的恶化。

美国通过挑战其他国家的行为来打造自己认可的习惯国际法向来有三大方式:外交抗议,军事对抗,以及“航行自由”宣示。自奥巴马政府以来,美国已经进行了五次针对中国南海权益的“航行自由”宣示。外交抗议也早已有之。以后是否会发展为军事对抗呢?

©️澎湃新闻


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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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