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南海局势将继续暗流涌动

南海局势2016年演变的一个关键因素无疑是菲律宾新总统杜特尔特的上台。放在7月12日由其前任阿基诺三世政府提起的针对中国的南海仲裁案裁决结果出笼的大背景下,杜特尔特的政策转向显得意义非凡。中国对南海局势的看法已从2016年上半年的高度紧张转变为审慎乐观,这其中,杜特尔特政府没有在仲裁案裁决上大做文章是一个重要因素。

但杜特尔特本身的外交战略并不是“背美向中”,而是学术界研究已久的“两面下注”。“两面下注”是亚太中小国家应对中美两个大国竞争的经典策略,也就是以相互矛盾并且刻意模糊的政策应对中美竞争。杜特尔特所谓的新独立外交,不过是这种“两面下注”策略的代名词。

美菲同盟的演变

杜特尔特“两面下注”的策略亦存在变数,其中一个重要变数是美国的对菲政策。他之所以对美国不满,一个重要原因是奥巴马政府一直不肯作出一旦中菲就黄岩岛发生冲突美军协防菲律宾的承诺。一旦美国将《美菲防御条约》的范围扩大至黄岩岛,菲律宾重新倒向美国的可能性将大幅增加,菲外交将重新走向阿基诺时期“联美制华”的老路。而在2017年美国新一届政府上台后,杜是否还会持续发泄反美情绪,是一个未知数。

中国需要密切关注特朗普政府下美菲关系的演变,目前的势头对中国并不利。杜特尔特是最早电贺特朗普总统大选获胜的亚洲领导人之一。随后的一个访谈中,杜对他和特朗普之间的一些相通之处颇感得意。作为商人政治家,特朗普给美菲关系带来的第一个变化,大概是他不会像奥巴马那样从价值观的角度去批评杜特尔特的“毒品战”或者人权政策。而杜特尔特也已表示,不会像攻击奥巴马那样去攻击特朗普。菲外长亚赛说,杜和特两人具备良好合作的“性情”。菲还任命了特朗普在马尼拉的商业伙伴约瑟·安东尼奥为菲驻美特别贸易代表。

特朗普在总统竞选时对美国在亚太和欧洲的同盟体系提出过强烈批评,给人的感觉是,他并不在乎这些同盟体系是否能维持下去。如果他信守选战承诺,那么美菲同盟将保持不即不离的状态,杜特尔特“两面下注”策略将得以维持。

但特朗普同时又是一位共和党总统,身边智囊和外交团队多是共和党右翼保守人士——而共和党的外交教条是美国至上主义,强调美国需要维持在全世界的绝对实力优势。在这一主义的指导下,一旦特朗普政府认为中国在南海的实力增长威胁到了美国在西太平洋的军事优势,它通过加强美菲同盟——甚至将安全承诺扩展到南沙争议地区来维持自身优势的可能性并不低。

到时,杜特尔特“两面下注”的策略将受到特朗普强硬政策的挑战而难以为继,菲国内以军方为首的强硬派和传统的亲美势力要求向美国回归的声音将加强。这无疑将增加中国处理对菲政策和南海问题的难度。

美菲同盟的走向可从美日同盟的走向中看出一点端倪。11月17日,日本首相安倍晋三特意到纽约见特朗普,探寻特对美日同盟的看法。据称会谈进行了90分钟,安倍讲了60分钟,特朗普在认真倾听后回应了30分钟。日方在会后有点如释重负的感觉,因为特朗普对维持美日同盟与日方的看法一致,只不过是在同盟成本的分担问题上有所分歧。如果受到特朗普在选战时大肆批评的美日同盟都能得以维持甚至强化,美菲同盟的演变趋势也可见一斑。

东盟的新思维

假设特朗普政府上台后,杜特尔特政府“两面下注”策略的大方向不变,但美菲关系有所改善,东盟在南海局势中的地位和作用又会如何演变?

东盟认为,自2009年以来的这一轮南海争端严重损害了它的内部团结和在亚太事务中的主导地位。东盟内部关于南海问题的不可弥合的分歧不仅导致东盟的地区主导性不复存在,甚至有使东盟在地区事务中从实质性变成象征性存在的可能。所以,东盟现正在反思如何重整旗鼓,重新强化在地区事务中的地位。

反思的内容大概包括几个方面。首先,是如何从东盟本身的机制设置上防止或者避开内部分歧的问题,从而更有效地发挥在南海事务中的作用。

过去几年的南海争端表明,南海和东南亚地区确实需要新思维来改善管理争端和处理安全问题的地区机制安排。关键在于中国如何看待这些新思维,如何从这些新思维中寻找契机,发挥营造新地区机制架构的作用。

这一方面,目前主要有两种思路:一是重新评估以全面共识、协商一致为基础的决策模式是否符合其当前的利益。很多东盟外交官认为,柬埔寨对中国在南海问题上立场的支持是导致东盟内部分裂的主要原因,他们因此考虑是否可以把十国共识降为九国共识甚至多数国(如三分之二)共识。这种可能性现在较低,因为触及东盟宪章的根本性变革需要得到所有国家的同意。不仅柬埔寨会有意见,很多其他国家也会有疑虑。第二种思路是建立一个“南海争端管理委员会”,由南海争议国和其他关心南海问题的域内和域外国家组成,目的是通过东盟的协调更有效地整合国家利益和区域利益,从而维持东盟在地区安全架构中的主导地位。

这两种正在讨论中的东盟机制改革都不见得符合中国的利益。所以,中国需要保持南海局势的可控,地区关系过于紧张对中国不利。在这一点上,可以拉住杜特尔特政府,争取让2016年下半年以来南海缓和的势头持续下去。在菲律宾将在2017年成为东盟轮值主席国的情况下,这是可以做到的。

在反思如何对待柬埔寨的问题上,东盟内部一些人提出,应当批评甚至隐性惩罚柬埔寨,但这种可能性较小,因为它与东盟协商处事的原则不符。更可能的方式是鼓励改善柬埔寨与其邻国(特别是泰国和越南)之间的关系。历史上,泰国和越南是柬埔寨最大的安全威胁。中国之所以能与柬埔寨维持如此密切的关系,并不仅仅是因为中国的经济实力,同样重要的是,中国从1979年以来就是柬埔寨最大的安全保护国。所以,东盟可能从经济与安全两方面着手,尝试降低中国对柬埔寨的影响力,一方面通过东盟经济共同体的建设促进柬埔寨经济的发展,另一方面通过改善柬埔寨与其他邻国的关系降低其不安全感。

此外,东盟内部不乏鼓励东南亚声索国之间(菲律宾、越南、马来西亚、文莱)就南海争端进行谈判甚至达成妥协的声音。这是南海仲裁案裁决最有可能在东南亚发挥作用的地方。裁决判定南沙群岛没有可以获得专属经济区的岛屿,从而极大地降低了东盟声索国之间海域重叠的范围。它们是否可能因此而先达成协议,然后再以一个整体立场同中国谈判?但目前看来,这种可能性仍然较低,因为东南亚声索国之间的分歧并不见少。但这也是中国不得不防范的。

过去几年的南海争端表明,南海和东南亚地区确实需要改善管理争端和处理安全问题的地区机制安排。东盟内部有一些新思维也不足为奇。关键在于中国如何看待这些新思维,如何从这些新思维中寻找契机,发挥营造新地区机制架构的作用。

警惕美方挑衅

2016年南海局势最大的意外,是其局势本身反而借着仲裁案裁决的出台而降温了。东盟内部对裁决的分歧、菲律宾杜特尔特新政府的克制、中国外交的运筹等等,都是南海降温的重要因素。问题是,2016年下半年各方的克制是暂时、表面的平静,还是有着深层、长期的战略基础?

美国无疑是回答这一问题的一个关键因素。如果奥巴马政府还能继续执政四年,也许中美和东南亚国家能够摸索出一个新的为各方所接受的南海互动模式,从而为南海稳定奠定一定的战略基础。但在共和党特朗普政府美国至上主义的教条下,这一可能性要大打折扣。

特朗普政府无疑会继续奥巴马政府已经进行了四次的南海巡航,但不排除它会推出更具挑衅性的动作来挑战中国的南海政策。而美国的政策将影响包括菲律宾在内的东南亚国家对南海局势的认识,也将影响东盟针对南海新思维的发展。

这将是2017年南海局势最大的变数。

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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