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“南海仲裁”拟7月12日公布,结果未必“一边倒”

从长期看,“仲裁结果”对中国在南沙群岛的实际利益的影响是有限的。

应菲律宾单方面请求建立的所谓“南海仲裁案”临时仲裁庭(以下简称“仲裁庭”)将于7月12日公布最终裁决。有评论称这是“今年中国外交最大硬仗”。官方也明显严阵以待,外交部最近几个月频频提及以仲裁案为核心的南海问题。

但“仲裁庭”真的会作出倾向于菲律宾的一边倒的裁决吗?“仲裁案”真的会对中国外交造成严重的后果,以至于中国不得不耗费巨大的外交资源应对裁决吗?我对此有些疑虑。

从长期看,仲裁结果对中国在南沙群岛的实际利益的影响是有限的。从短期看,“仲裁案”会导致外界舆论压力的上升,在某些领域增加中国的外交成本,但这些压力和成本都是可控的。

菲律宾根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)单方面提出“仲裁”请求,但《公约》的强制争端解决程序在南海争端中的适用性是有限的。对于南海争端中的两个核心问题——领土主权与海域划界——仲裁庭都无权过问。

领土主权问题本不在《公约》框架之内。至于海域划界,中国则已在2006年根据《公约》第298条的规定作出声明,将涉及海域划界等事项的争端排除于仲裁范围之外。所以,不管“仲裁庭”如何裁决,它对当下南海实质性问题的影响是有限的。

菲律宾的“如意算盘”恐难达成

菲律宾希望“仲裁庭”裁定南沙群岛中的渚碧礁、美济礁、南薰礁、东门礁与仁爱礁是“低潮高地”,而永暑礁、赤瓜礁、华阳礁、黄岩岛以及台湾地区控制的太平岛只是“岩礁”而非“岛屿”。其如意算盘是,如果南沙岛礁中没有一个是可以维持人类生存与居住的“岛屿”,这些岛礁就最多只有12海里领海的主权权益,而没有可进行经济活动的200海里专属经济区。其中的不少岛礁位于菲律宾所谓的200海里专属经济区范围内,这样菲律宾就可以拥有这一区域内的资源开发与使用权,而这些岛礁最多不过是中国在菲专属经济区内的“飞地”,将不具备经济与战略价值。

但如果“仲裁庭”是公正的,其裁决恐怕将难如菲律宾所愿。在关键的太平岛的问题上,“仲裁庭”将其判为“岩礁”的可能性极小。虽然中国大陆与台湾地区没有参与仲裁,但大量公开证据表明太平岛确为能维持人类生活的“岛屿”。

如果“仲裁庭”判定太平岛是“岛屿”,那么太平岛就将具备200海里专属经济区,而这一专属经济区将覆盖包括中国在建诸岛礁在内的很多南沙岛礁。这将是对菲律宾主张的巨大打击。在这种情况下,中菲双方的专属经济区将出现重叠,由于“仲裁庭”没有进行海域划界的权利,菲将不得不回到与中国谈判的道路上。即便“仲裁庭”不对太平岛的地位作出明确裁决,这仍将预留太平岛“岛屿”地位的可能性,菲律宾也无法主张其专属经济区能覆盖南沙岛礁。

即使出现最不利的情况,亦非无解

对中国最不利的情况是“仲裁庭”既判定渚碧礁、美济礁、南薰礁、东门礁与仁爱礁为“低潮高地”,使其只有500米安全区而不具备12海里领海,又判定永暑礁、赤瓜礁、华阳礁与黄岩岛是“岩礁”,使其只有12海里领海而没有200海里专属经济区和大陆架。
从表面上看,这样的裁决会将南沙群岛碎片化为由各自孤立且不具备专属经济区的不同岛礁所组成的岛礁群,而不能作为一个整体获取领土主权与海洋权益,中国的经济与战略利益将因此受到损害。

但如果“仲裁庭”真的作出相关岛礁是“低潮高地”的裁决,从而抹去了这些岛礁的主权权益,这一裁决就涉及了超出“仲裁庭”管辖权的领土主权问题。它是否会作出这样“大尺度”的裁决,还是一个未知数。不过,即便“仲裁庭”作出关于“低潮高地”的裁决,这也并不意味着中国在相关“低潮高地”上进行岛礁建设是“非法”的。《公约》并不禁止相关国家在该国的领海、专属经济区以及公海上进行陆域吹填。

如果“仲裁庭”作出相关岛礁只是“岩礁”而不是“岛屿”的裁决,只要太平岛“岛屿”的地位仍在(极有可能),这一裁决就不会对中国实际的经济和战略利益造成重大伤害,因为很多南沙岛礁(包括中国在建七岛礁)都在太平岛的200海里专属经济区内。

菲律宾希望“仲裁庭”能判定中国干预了菲律宾在其自称的专属经济区内的权利,特别是中国在黄岩岛、美济礁和仁爱礁的活动“非法”,因为这三处岛礁位于其所谓的专属经济区内。但如上所言,只要“仲裁庭”拒绝裁定太平岛是“岩礁”而不是“岛屿”,从而保留了太平岛200海里专属经济区和大陆架的权利,菲律宾的论证就不能成立。

“仲裁庭”极不可能直接宣布“断续线”违法

菲律宾最重要的主张无疑是中国的南海断续线“违反”了《公约》。但“仲裁庭”极不可能直截了当地宣布断续线“违法”。这首先是因为中国政府目前还没有阐明断续线的性质与内涵。外界把中国的这一策略称作“刻意模糊”。既然连中国政府都还没有决定断续线到底意味着什么,仲裁庭又如何能裁定它的法律意义呢?

此外,在政治层面,虽然“仲裁庭”是个国际法律机构,但也需要考虑裁决对中国外交与南海地缘政治的影响。在中国尚未明确断续线的内涵的情况下就宣布其“违法”,不仅缺乏法理基础,也可能导致南海局势的进一步恶化。

所以,“仲裁庭”最有可能发表“断续线必须符合《公约》以及其他相应的国际法”此类一般性的声明。虽然这类声明会给中国增加澄清断续线的压力,但对断续线本身没有实质性影响。

综上所述,如果仲裁庭是公正的,仲裁的结果虽然会给中国外交带来压力,但对中国在南海的实际利益的影响是有限的。中国外交的压力在于外交部需要不断地去辩护“不参与、不接受、不承认、不执行”的“四不”立场。包括美国在内的很多国家正是以中国的这一立场为借口攻击中国破坏“基于规则的国际秩序”。

这一攻击现在成了这些国家批评中国南海政策的主要内容。但如果没有菲律宾仲裁案,没有由此而导致的“四不”政策,这种攻击本是无的放矢的。美国等国家虽然不满中国的岛礁建设,但它们也知道岛礁建设本身并不违法,所以只能转借“仲裁案”来批评中国“不遵守国际规则”。

“仲裁案”虽然是对中国外交的巨大考验,但也不排除提供了一种特殊的机遇。实际上,如果美菲中三国都能借着“仲裁案”结案之机各退一步,让外交协商与谈判重新主导南海局势,那么“仲裁案”反而能发挥为南海局势降温的作用。

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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