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中国如何戳美国“航行自由”软肋建立自己的话语权?

Hugo Grotius

西方历史上的“航行自由”的概念最早可以追溯到17世纪荷兰法学家格劳修斯(Hugo Grotius)。格劳修斯提出世界海洋应该是“自由”的而不是受到某些国家控制的。这一关于“航行自由”的观点最终为世界各大国所接受。

海权大国,不管是18-19世纪的英国还是现在的美国,都是航行自由的坚定拥护者。英国主张航行自由是为了推行自由贸易的经济政策;美国主张航行自由既为了确保经济扩张,也为了给美国海军提供在世界各地的“战略介入”,从而维持美国的海上霸权。

随着中国成为海洋大国的步伐加快,航行自由对中国的经济与战略利益总体上是利大于弊。所以,从政策原则的角度,中国要大力支持航行自由。但是,在实际操作上,中国推行航行自由的方式可以有别于英美等西方大国。

其实,以历史的眼光看,航行自由的具体内容并不是一成不变的。17世纪的格劳修斯认识到沿海国家应对沿海水域拥有一定的主权,所以航行自由并不是绝对的。

从17世纪到20世纪初期,国际上通行的规范是沿海国家可以拥有3海里的领海。这是基于所谓的“大炮射程原则”,即一国应对位于自己大炮射程以内的水域拥有控制权。

但这一3海里的原则显然不适用于20世纪的现实。所以,越来越多的国家主张12海里领海权。此外,国际社会也认识到沿海国家应对它们自己领海以内的资源具有开发与使用权。这些关于海洋权益的争辩最终反映在1982年谈判达成的《联合国海洋法公约》上。

这段历史表明,虽然航行自由的原则具有强大的国际规范与国际法的支持,但它的具体内容是与时俱进的。

更重要的是,世界各国之间关于航行自由的争论主要是通过协商与谈判——而不是武力——的方式来解决的。现在关于南海航行自由的争议,也应该通过协商与谈判——而不是武力——来解决。这一点可以成为批判美国所谓的“航行自由”军事外交政策的一个重要基础。

基于自由主义的美式“航行自由”的两大软肋

美国所谓的“航行自由”因袭了西方历史上的航行自由思想,但更重要的是其全新的海洋霸权战略的成分。

美国的“航行与飞越自由”是一项军事外交政策,由卡特政府于1979年启动。美国海军是这项政策的主要执行者,美国空军承担部分任务。美国的公开声明称,这项政策是为了挑战“过分的海洋权益声索”,其实施的对象是包括美国盟友在内的所有国家。

实际上,美国的“航行自由”政策有两个核心成分。一是美国把航行自由当成是全球秩序——特别是以规则与规范为基础的西方式的自由主义国际秩序——的核心成分,它推行航行自由因此是对这一自由主义国际秩序的维护。美国因此宣称美军的“航行自由”宣示活动,是美国给世界所有国家提供的公共产品。

但实际上,美国用“自由主义”为其“航行自由”的军事外交政策辩护有一个致命的缺陷。虽然国际公共产品是西方式的自由主义国际秩序的重要组成部分,但这一国际秩序同时强调通过寻找共识、外交谈判与多边机制——而不是武力——解决争端。

与此相反,美国的“航行自由”行动则完全是单边主义的军事行为,既没有联合国安理会授权,也没有与其他国际或地区组织进行协商,甚至没有与其联盟体系(如“北约”)进行协调。

与此同时,美国基于自己对相关国际海洋法的解读来决定什么是所谓的“过分的海洋权益声索”。因此,正如有些学者指出的,在这些问题上,美国同时扮演着“控诉方、法官、陪审员与行刑者”的角色。这是“世界警察”的霸权作风,与自由主义国际秩序的精神不符。

谁来定义“过分的海洋权益声索”、哪些国家或国际组织有权利采取具体行动维护航行自由的原则、军事行动是否是维护航行自由的最佳手段——这些都是可以争论的问题。

总之,自由主义国际秩序要求用外交协调与谈判,而不是军事威胁与武力的手段解决国际争端。

美国“航行自由”政策的另一矛盾之处在于,美国宣称自己是唯一有意愿与能力维护航行自由这一自由主义国际秩序的核心成分的国家,但与此同时,它却拒绝加入最能体现航行自由原则的《联合国海洋法公约》。这是美国用自由主义原则为其“航行自由”政策辩护的另一大软肋。

拿现实主义为“航行自由”辩解也有漏洞

美国“航行自由”政策还有另一现实主义的根基,即航行自由是美国国家安全利益的必要组成部分。美国政府在这一点上语焉不详,但现实安全利益却是其“航行自由”政策的重要根基,重要性远超提供国际公共产品的自由主义考量。

美国主流战略界认为,美国是海权大国,其海军需要能够不受干扰在世界海域自由出入。“航行自由”体现了美国海权战略的两个核心利益:军事力量的全球机动性(mobility)与海洋战略介入能力(access)。

从根本上讲,美国国家安全战略是一种海权战略,其军事力量的投射、后勤保障、前沿部署、战时行动以及非战争类的救灾与人道主义援助等行动,都依赖于海上战略介入的能力。

这种“航行自由”对美国在亚太地区的军事力量的投射尤为重要。美国想要维持的是其在亚太地区的不受干扰的战略介入能力,但它认为中国军事力量的发展——特别是反舰导弹与潜艇力量——威胁到了这一介入能力,因此它马上提出“空海战”(Air Sea Battle)的战略设想来压制中国“反介入”能力的发展。

在美国军事战略中,“航行自由”与力量投射是相辅相成的。美国之所以现在要在南海进行“航行自由”宣示,除了在国际法上打压中国之外,就是为了要维持其在南海的军事投射能力。

在美国人看来,美军“航行自由”政策基于国家安全利益之上,因此是必要且无可厚非的。但这一从美国国家利益角度为美军“航行自由”政策所作的辩护也是有漏洞的。

首先,这表明美国对自己国家安全利益的定义有无限扩大的趋势,追求美国的绝对利益将损害他国的利益,不利于国家之间的安全合作。

其次,即便航行自由需要维护,军事宣示也不见得是最好的或者唯一的方式。军事宣示更应该作为一种备选方案,优先性应排在外交谈判与多边协商之后。

再次,美国式的“航行自由”宣示具有巨大的负作用,因为它会增加安全风险、导致军事对抗甚至引发冲突与战争。

冷战时期,美国与苏联就曾有因为美军巡航而发生两国海军军舰撞击的事件。现在,美国要在南海进行此类巡航,不排除中美两国发生海上军事意外,中国完全可以从安全角度对其进行批评。

美国认为它可以完全按照自己的意志将军事力量投射到世界上任何地方,但军事力量并不能解决当今世界的难题。

在很多问题上——如打击极端组织“伊斯兰国”恐怖主义或就伊朗核问题进行谈判——奥巴马政府主要采取了外交协商的手段。为什么在航行自由上还要延续军事单边主义呢?这只能说是美国霸权主义的体现。在这一点上,中国外交舆论也要对其进行批评。

中国的立场:支持航行自由,反对军事霸权

在航行自由的问题上,中国需要明确支持什么、反对什么?

中国支持的是航行自由这个大原则。现在世界上没有一个国家会公然反对航行自由这一原则,中国也不可能反对。而且,中国作为海洋大国需要航行自由原则作为支撑。这是海权大国的通性:以前的英国如此,现在的美国如此,未来的中国也会如此。

中国需要反对的是美国式的“航行自由”政策所体现出来的军事霸权主义。在这一点上,中国的立场可以包括以下几点:

1.维护航行自由是世界各国的共同使命,不应由美国一家说了算;

2.历史上关于航行自由的争议主要通过外交协商与多边谈判解决,现在关于南海航行自由的争议也应该通过协商与对话解决,美国巡航的军事政策于事无补;

3.航行自由是重要的国际公共产品,中国会一如既往地对其予以维护。但中国支持的是通过外交手段维护航行自由,而不是美国式的军事宣示;

4.美国应该加入《联合国海洋法公约》,否则它在国际海洋事务上的发言权缺乏合法性;

5.美国“航行自由”的军事政策是在损害他国合法利益的基础上追求自己的绝对安全利益,这不利于国家间展开安全合作;

6.美国“航行自由”的军事政策会带来巨大的安全风险,因此是一个不负责任的政策;

7.美国“航行自由”的军事政策是一个典型的单边主义军事政策。在世界政治难题越来越多地需要国家间合作来处理的情况下,这一单边主义政策已经越来越不合时宜,其效用也会越来越低。

总之,中国应该争取在南海地区航行自由的问题上建立自己的话语权,突出美国政策的主要漏洞与合法性缺陷,把焦点从美国的单边主义军事行动转移到外交协商的层面。

在双边层面,中美两国可以就南海航行自由举行战略对话,降低发生海上军事意外的风险。两国在这一点上达成某种共识或默契并不困难。

同时,在多边层面,中国也可以反其人之道以制之,把南海航行自由问题“地区化”,邀请东盟进来讨论,不让美国主导南海航行自由的议程。

比如,中国可以提议,在东亚峰会或东盟地区论坛建立一个专门处理南海航行自由事务的机制,任何关于南海航行自由的行动都必须经过讨论并得到授权。这样就能大大降低美国在这一问题上的话语权。实际上,美国国内对美军“航行自由”的军事政策也是所知甚少,中国甚至可以考虑动员力量在美国国内掀起一场关于这一政策弊端的讨论。

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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