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美国要与东盟互联互通,与中国在安全、经济双重竞争

当地时间2016年2月16日,美国加州兰乔米拉市的安纳伯格庄园,美国—东盟领导人峰会继续举行,总统奥巴马和与会的各国领导人拍摄全家福照片。 东方IC 图

2月15日至16日,美国—东盟领导人非正式会议在美国加利福尼亚州的安纳伯格庄园举行。这是美国与东盟首次在美国国内举行领导人会议(之前双方的会晤都在东亚峰会的间歇举行),也是东盟共同体于2015年建立后东盟首次对外会议。

美国总统奥巴马曾在安纳伯格庄园多次与世界主要国家的领导人举行会晤。此次把与东盟领导人会议也安排在安纳伯格庄园,是否在向中国发出东盟对美国亚太战略的重要性已经直逼中国的信号?或者是明摆着想让中国知道美国要拿东盟来对付中国?

美国拉拢东盟针对中国的企图失败

此次会议之前,很多人都认为美国会拉拢东盟共同发表反对中国南海政策的宣言,或者至少让东盟表态支持美国目前巡航南海的军事政策。

从会后公布的《安纳伯格宣言》来看,如果拉拢东盟公开反对中国南海政策是美国预定的目标,那么这个目标并没有实现。《宣言》并没有提到中国,也没有提到美军的“航行自由”宣示政策,甚至没有提到南海。

这首先说明东盟国家内部在南海问题上的分歧依然存在,特别是柬埔寨和老挝并不认同美国的政策。

上个月,美国国务卿克里专门访问柬埔寨与老挝,自然有为会议做准备并在南海问题上拉拢这两个国家的意思。

但柬埔寨立场依旧,老挝虽然态度微妙但也不会贸然向美国倾斜。东盟内部的分歧并未减少,目前除了菲律宾以外几乎所有国家都不愿公开与中国作对。《宣言》在南海问题上缺乏政策细节是这一现实的反应。

美国在这一方面的心有余而力不足,也说明东盟珍惜自己在亚太地区事务的主导地位。《宣言》明确尊重并支持东盟的核心地位以及东盟在亚太地区架构中的重要作用。这正是东盟需要的。

最近几年,由于东南亚地区安全局势的恶化,东盟在中美两个大国之间保持平衡、维持在地区事务中的核心地位的努力正在变得越来越困难,连东盟内部很多官员都在怀疑东盟是否已经失去了引导地区事务的能力。

美国想与东盟构建一个反对中国南海政策的联盟。但这样一个联盟一旦形成,东盟就会变成美国这个盟主的附庸,就会完全丧失自己在地区事务中的发言权。这明显不符合东盟的利益

很多东盟高官认为,在目前形势下,搞大国平衡还是比较符合东盟利益的战略选项。在东盟不愿放弃大国平衡战略的情况下,支持东盟的核心地位就成了美国次优的政策选择,因为东盟的核心地位或可对中国影响力形成一种制约。

但东盟是否能保持自己的中立性呢?东盟的官方声明一直强调其在地区事务——包括南海问题——上的中立性。但在东盟的某些成员国或明或暗地支持美国的情况下,东盟作为一个地区组织的中立性尚有可商榷之处。

奥巴马借此次会议为下届政府东南亚政策定调

以这次的《宣言》看,虽然它缺乏关于南海问题的政策细节,但却明确了处理地区争议的大原则。

这些原则包括以和平方式解决争端,特别是在国际法与《联合国海洋法公约》的基础上通过法律与外交进程——而不是武力——解决争端。《宣言》特别加入对海上安全的承诺,包括航行与飞越自由的权利以及在《联合国海洋法公约》框架下的不受干扰的合法海洋商业活动。《宣言》还提到对相关行为的非军事化与自我约束的承诺。

很明显,虽然《宣言》没有提到南海,但它提出的关于处理安全事务的大原则是冲着南海而来,而且这些原则和美国最近的立场并无大异。

虽然这次会议没有导致对中国外交伤害最大的后果——一个明确反对中国南海政策的联合声明——但中国也不宜掉以轻心。

如果美国真能拉拢东盟推出这样的声明,那就意味着一个反对中国南海政策联盟的形成,就会大大增加中国外交的成本。

从长远来看,这份《宣言》更重要的意义在于为下届美国政府的东南亚政策定调,而这个基调将增加中国东南亚外交的难度。

三个“互联互通中心”:美国在此次会议唱的经济大戏

然而,这次会议讨论不仅仅是亚太安全问题,经济问题也同样重要。

在安全领域,这次会议并未提出全新的政策倡议。但是,在经济领域,美国与东盟专门发布了一个关于《美国-东盟互联互通》的政策声明。

这是美国提出的为了加强与东盟以及东盟成员国的经济合作的政策倡议,包括四个组成部分:商业、能源、创新与政策联通。美国将为此在东南亚建立三个“互联互通中心”,分别位于雅加达、新加坡与曼谷。

美国这一针对东南亚的新经济政策非常耐人寻味。

一方面,可以看出,它迎合了东盟内部经济一体化互联互通计划的呼声。但另一方面,它看上去像是对中国“一带一路”对外经济合作倡议的回应。

“一带一路”的初衷就是要建立一个互联互通网络,实现沿线各国经济的可持续发展,中国政府将合作重点概括为政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大领域。

现在,美国提出要推进与东盟在商业、能源、创新与政策四大经济领域的合作,这不就是在利用美国的比较优势、同中国开展在东南亚的经济竞争么?而且美国竟然以自己的互联互通计划,应对中国的“一带一路”。

值得注意的是,美国的互联互通是专门针对东南亚的具体政策,而且有“落地”计划,即在东南亚建立三个“互联互通中心”。

这也是值得中国密切关注的。最近几年来,一直有种说法认为亚太国家——包括东盟国家——在经济上靠中国,在安全上靠美国。

现在,东盟国家在安全上靠美国的趋势愈演愈烈。因此,中国在地区事务上的主要影响力越来越依赖于经济合作。但东盟国家在经济上靠中国的说法只在贸易领域成立。

美国亚太再平衡战略延伸到经济领域

2009年以来,中国一直是东盟的最大贸易国,2014年双边贸易总额达到了3660亿美元。美国是排在中国、欧盟与日本之后的东盟第四大贸易国。

但在投资领域,情况颇为不同,中国的影响力不如美国,甚至不如日本。实际上,美国对东南亚的经济战略长期以来就是一种以投资驱动的战略,而不是中国式的贸易驱动的战略。

2012到2014年,美国公司对东南亚国家的直接投资额是323亿美元,同期中国的投资额是213亿美元。2000年到2014年,美国在东南亚的总投资达到了2260亿美元,比美国在中国、日本与印度的投资总额还要多。

贸易驱动与投资驱动的战略在经济影响力上各有优劣。贸易能在较短时间内产生经济影响力,但容易受国内经济形势与全球宏观经济形势的影响。投资很难在短期内产生政策效应,但有利于长期经济影响力的渗透与发挥。

中国在发展与东盟贸易的同时,也在通过“一带一路”等政策倡议加大对东南亚的投资,特别是在基础设施建设领域。

但值得注意的是,美国在加大对东南亚投资的同时,还想通过最近签署的“跨太平洋伙伴协议”(TPP)推进与包括东盟国家在内的亚太国家的贸易。

在与东盟的贸易领域,只要中国搞好国内经济,维持相对于美国的竞争力应该不成问题,特别是中国具有美国永远无法获得的地理优势。但在投资领域的竞争是一个问题。

美国正式推出与东盟互联互通的政策说明,它的东南亚战略已经实现了“两条腿”走路,并与中国展开了在安全与经济领域的双重竞争。

奥巴马政府的亚太再平衡战略原本集中于军事安全措施,但从TPP谈判的成功到现在《美国-东盟互联互通》计划的推出,亚太再平衡已经延伸到了经济领域。这也许是这次会议最大的意义:它让我们看清楚了美国东南亚战略的走向。

中国需加大对东南亚外交投入

中国需要加大对东南亚外交的投入。东南亚在亚太地区秩序中占据着极为重要的地位。地缘上,这一地区位于世界上最繁忙而且最具战略意义的航道上。经济上,东盟总人口6.3亿,经济总量2.4万亿美元,是仅次于中国与日本的亚洲第三大经济体,是世界第七大经济体,而且有可能在不远的将来超越日本,而成为亚洲第二大经济体。

奥巴马政府于2009上台伊始,就把东南亚确定为其亚太战略的重点。执政第一年,奥巴马成为首位会晤了所有东盟十国领导人的美国总统;时任国务卿希拉里首次出访的国家是东盟最大国家印尼,并成为首位访问过所有东盟十国的国务卿。

奥巴马任内七次出访东盟国家,比之前任何一个美国总统的两倍还要多。2011年亚太再平衡战略出台后,东南亚是该战略的支点地区。2015年,美国将其与东盟的关系升级为战略伙伴关系,并着手制定2016-2020年的行动计划。

此次的美国—东盟领导人非正式会议并不是奥巴马政府一时的心血来潮,而是其过去七年东南亚战略的稳步延伸的结果,是奥巴马任期最后一年的一个高潮。

随着美国极力拉拢东盟,东南亚在亚太秩序中的战略重要性的急剧上升已是不争的事实,中国外交在这一方向恐怕将面临更多的压力。

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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