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中美能否达成南海“航行自由”的共识?

不久前和一位前东盟高官交流,他提出了一个颇有意思的观点。他说虽然中国总是不停地批评美国的“冷战思维”,但其实现在的奥巴马政府并没有“冷战武士”(cold warriors)。不仅“冷战武士”没有,连“武士”也很难找到了。

他以美国应对中国在南沙的岛礁建设为例。去年10月底,美国海军派了“拉森号”导弹驱逐舰进入中国渚碧礁12海里以内进行所谓的“航行自由”宣示。但事后,美国国防部一开始否认有这回事,承认确有此事之后又说这不是“航行自由”,而是国际海洋法中所谓的“无害通过”。现在,美国政府的立场似乎是这次巡航既是作为美国军事外交政策的“航行自由”,也是《联合国海洋法公约》界定的“无害通过”。


渚碧礁堡

这不仅在美国国内招致批评,也让美国的亚太盟友们感到困惑,不明白这次巡航的意图到底是什么。这位高官说,如果美国现在还有像杜勒斯这样的人物(20世纪50年代艾森豪威尔政府的国务卿,美国最著名的“冷战武士”之一),这种混乱的局面就不会出现,而且美国应对的方式也绝不仅仅是走走过场的“航行自由”宣示了,而是会升级为军事对抗。

那么,在美国已经没有像杜勒斯这样的“冷战武士”的情况下,它还可以通过哪些方式反对中国的岛礁建设呢?这位东盟高官说,美国的一个策略也许是“转移战场”,即在其他领域反对或阻碍中国的政策倡议,从而对岛礁建设施加间接的影响。比如,在各种国际组织会议上,只要中国倡议的,美国都反对。在“一带一路”与亚投行等对中国至关重要的经济外交领域,美国可以设置重重障碍,增加中国政策实施的难度。

但这一策略实施起来难度颇大,而且会产生巨大的反作用。美国反对亚投行,并且对其盟友施加压力防止它们加入,应该主要是一个经济外交失误,迄今为止我还没有看到有人把这一决定和中国的岛礁建设联系起来。但考虑到反对亚投行的决策主要是受到了白宫的国家安全委员会而不是财政部或商务部的影响,这种联系似乎也不能完全排除。但若果真如此,奥巴马的国家安全顾问们冀望通过反对中国经济外交的方式对中国的安全政策施加压力的企图是完全失败的,他们没有料到中国经济外交的效力要比安全政策大得多。

现在,由于中美关系合作与竞争共存,而且各层次、各方面的合作极为深刻广泛,美国以“转移战场”的方式对中国岛礁建设施压的策略基本上没有可行性,而且会对中美关系的总体稳定性造成巨大伤害。美国反对岛礁建设,应该还是会主要从军事安全领域入手,而不会搞不同政策领域之间的“粘结”,不然它就真是不在乎中美关系的大局了。

这位东盟高官的本意是批评美国在中国岛礁建设上应对不力,但我却认为他关于奥巴马政府没有“冷战武士”的观察实际上指出了中美在这一问题上的合作空间。我并不认为奥巴马政府一个“冷战武士”都没有,但“冷战思维”确实不是奥巴马外交政策的主流。中国当然反对美国所谓的“航行自由”宣示,但看看美国国防部在“拉森号”巡航上的部署与考虑,其实不乏慎重,并不是“冷战武士”的风格。

针对美国国内的批评声,特别是为了回应参议院军事委员会主席麦凯恩的要求,美国国防部长卡特去年底发表了一封解释“拉森号”巡航的公开信。该信的主要立场是这次巡航既代表了美军“航行自由”的一贯政策,也满足了“无害通过”的国际法要求,但这封信透露的却是美国不想过分挑衅中国的愿望。

按照卡特的原话,美国海军在进行“航行自由”宣示时“会以在任何情况下都合法的方式来保留美国的政策选项”。这实际上表明美国在这一问题上采取了一种战略模糊,而这种战略模糊在某种程度上是对中国南沙主张模糊的一种针对性反应。从更大的层面讲,一定程度的战略模糊符合美国的利益。虽然不少亚太国家对中国抱有战略戒心,但他们几乎无一不想与中国保持良好的经济关系。即便在南沙问题上针锋相对者如菲律宾,恐怕也难说它不愿与中国发展经济关系。美国一旦过度挑衅甚至挑战中国的合法利益,它就会强迫这些国家在中美之间做出艰难的战略选择。届时亚太局势将极为动荡,恐怕并不符合美国自身利益。

实际上,在“拉森号”巡航事件上,由于中国关于渚碧礁的权益主张并不明确,同时也因为渚碧礁周边海域地形的特殊性,美国是在假定渚碧礁可能拥有12海里领海的基础之上进行这次巡航的。这是为了给美国未来的政策留下空间,也是为了防止过度挑衅中国。

那么,1月30日,美军另一艘驱逐舰“柯蒂斯·威尔伯号”进入西沙中建岛12海里区域进行“航行自由”宣示,是美国在延续“拉森号”巡航的一定程度上的慎重还是在加大对中国挑衅的意味呢?很多网上评论火药味浓烈,认为中国再次被美国“羞辱”。美国军舰闯到家门口,中国的反应却只是“监视喊话”,外交部太软弱——这似乎是网上的“主流民意”。但不少网民对美军巡航只有“闯到家门口”的笼统概念:既然中国在西沙早已确定领海基线,美军进入12海里就是对中国主权的侵犯,任何应对措施——包括通过警告射击与舰艇撞击在内的军事对抗——都在情理之中。

柯蒂斯·威尔伯号驱逐舰,1999年摄于波斯湾海域

但如果“威尔伯号”真的只是进行了符合国际海洋法的“无害通过”(在不影响沿海国家安全的情况下快速并且不间断地通过相关海域),这次巡航的挑衅意味并不比“拉森号”强多少。美国国防部对“拉森号”巡航的解释是既是“航行自由”宣示也是“无害通过”;这次,美国国防部发言人也同样用“航行自由”与“无害通过”来解释“威尔伯号”的巡航。“拉森号”巡航,美国假定渚碧礁拥有12海里领海权;“威尔伯号”巡航,美国承认中建岛的12海里领海权。美国挑战的是我国法律关于“无害通过”中国领海需要中国政府批准的规定。我国外交部和国防部并未对美国关于“威尔伯号”进行的是“无害通过”的说法提出质疑。

中建岛

其实,如果这次巡航发生在两年前,除了中美两国的相关部门知道外,没有人会去炒作。根据美国国防部的信息,2013-2014年度,美国就针对中国进行了“航行自由”宣示。但在南海问题升温之前,谁会去关心美国这个晦涩的军事外交政策呢?美国人自己也不会在那里嚷嚷。拜最新一轮南海局势所赐,这个政策在过去一年得到的关注度恐怕已经超过了该政策自1979年实施以来的总和。

很多人认为中国又被美国“欺负”了。其实,中国如果想要“解气”,方法很简单:派海军去夏威夷、关岛或阿拉斯加的领海也去搞搞“无害通过”,也去“欺负”一下美国。这正是所谓“来而不往非礼也”。有来有往,中国马上能在这个问题上与美国“平起平坐”,这比叫嚣撞击甚至击沉美舰有理有利有节得多,还能加强中美两国海军的实质性交流与危机管控机制的建立。外交部和国防部之所以对“威尔伯号”巡航的反应比较克制,大概是认识到此类巡航根本不能对中国的实际利益造成影响。

1992年,我国公布《领海及毗连区法》,规定外国军舰进入中国领海须经中国政府批准。但是,虽然《联合国海洋法公约》在领海“无害通过”权上有模糊之处,国际主流意见认为包括军舰在内的“无害通过”无须沿海国批准。中国可以继续坚持四分之一个世纪之前制定的法律,与美国在“无害通过”问题上进行低强度的军事对抗。但这么做有多大的实际意义、是否符合中国长期的海洋利益,都值得讨论。中国也可以修改这一法规,保持在这一问题上与《联合国海洋法公约》的一致性,削弱美军进行“航行自由”宣示的口实,从而把自己的海洋战略与中美海上关系推进到一个新的层次。

哪个政策更合理?从历史上看,海权大国——无论是18-19世纪的英国,还是现在的美国——都把航行自由视作重要的战略利益,因为航行自由能带来海权大国必不可少的海上出入权。中国成为海权大国,能在这一点上与英美不同么?中国不需要美国式的“航行自由”宣示的军事政策,但它免不了要获取符合自己需求的海上出入权。

实际上,“拉森号”和“威尔伯号”的行动表明,以奥巴马和卡特为代表的美国决策者在“航行自由”的问题上并不想过度挑衅中国。中美在此类巡航活动上达成某种默契,并非不可能。

更进一步,趁着奥巴马政府较少“冷战武士”的机会,中国可以和美国开展关于南海航行自由的战略对话,建立起一套稳定的、中美双方都能接受的维护航行自由的机制。这种机制如果能够在今年建立起来,就能降低美国政策因为明年政府更迭而带来的不确定性。

虽然奥巴马政府的“冷战武士”不多,但这并不意味着美国国会或思想界也没有此类人物。参议员麦凯恩就是颇具“冷战思维”的鹰派人士,在美国国会非常有影响力;而在华盛顿的众多智库之中,不少人都在鼓吹美国应采取增加中国成本的强制性军事政策。中国外交的一个目标应是降低此类“冷战声音”在美国政策圈的影响力,而降低他们影响力的一个最好方法就是和美国政府达成关于南海航行自由的共识。航行自由是个好东西,中国应在大力支持的同时提出自己关于维护南海和西太平洋航行自由的方案。

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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