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美国针对南海屡屡声称的“航行自由”到底是个啥?

今年4月份,新一轮的南海争端升温,美国打着维护“航行自由”的旗号准备军事介入南海问题。5月27日和5月30日,美国国防部长卡特分别在夏威夷和新加坡发表关于亚太安全政策的演讲,批评中国在南海的岛礁扩建工程“不符合国际规范”,表示美军将在任何国际法允许的区域内巡航,并称将在中国岛礁周围进行宣示“航行自由”的军事活动。

“航行自由”到底是个什么东西?美国因何以此为由军事介入南海问题?

卡特宣称,美国的军事力量将在任何国际法允许的地区内自由通行。中国从来没有反对过航行自由这个大规则;我们反对的只是美国在中国的专属经济区内进行情报侦察与数据收集的军事活动。不少国家和中国持有相同立场。在亚太地区,就有印度、马来西亚、泰国等国反对他国在未得到许可的情况下在相关国家专属经济区内开展军事活动。

如果说中国的岛礁建设违反或危害了国际法航行自由的规则,那么美国为何早先没有宣布要对越南或者菲律宾的造岛行为进行“航行自由”的军事威慑呢?岛礁扩建本身并不违反任何国际法,越南、菲律宾等其他国家的造岛工程早已进行了几十年。美国现在刻意针对中国,不免让人怀疑它是否正在公开放弃在南海主权争端问题上的中立立场。

宣示“航行自由”的另一个理由,是要防止中国武力威胁南海海上贸易。但如果中国真的要威胁南海贸易,不填岛同样可以做到,何必劳师动众让自己成为国际舆论的靶子?其实,中国才是最需要南海航行自由的国家。中国外贸与能源进口仍然高度依赖于从马六甲海峡通过南海的航道,我们倒不妨在岛礁扩建的同时,提出维护南海航行自由的目标。

美国及其盟友常说南海是世界贸易的关键。这其实并不正确,南海对世界经济来说并不举足轻重,但它却是中国外贸的关键和中国经济发展的命脉。南海并不是连接中东与东亚的唯一航道。西太平洋毕竟要比南海大得多,从中东到东亚,还可以走印尼群岛的龙目海峡或巽他海峡北上苏拉威西海与苏禄海,从而绕过南中国海。

实际上,由于马六甲海峡航道狭窄,巨型船只均要绕道龙目海峡或巽他海峡,这两条航道已经是连接波斯湾、印度洋与太平洋之间的重要通道。不走南海,日本、韩国、越南、菲律宾等亚太国家的海上贸易照样可以进行,经济成本可能略高但不至于影响太大。

无论从岛礁扩建的国际法还是从南海航行安全本身来看,美国“航行自由”的旗号都是站不住脚的。它更多的是美国军事介入南海问题的一个借口。美国本土离南海相差一万多公里,南海并不是美国的核心利益,美国政府又公开表示在南海主权争端的问题上保持中立,不“正名”如何能大张旗鼓地介入南海问题呢?

当然,心仪于“航行自由”这个旗号的并不只是美国。日本的安倍政府也趁着这个机会,准备在南海展示军力了。今年4月份,美日防卫新指针出炉,授权日本自卫队在海外支持美国军事行动,美日联合巡航南海已经提上了议事日程。“航行自由”看来是美日同盟进行东海与南海联动的第一招了,菲律宾甘愿为马前卒,他们还想把澳大利亚也拉进来壮大声势。

但美国真的是为了航行自由而宣示“航行自由”么?在“航行自由”这面旗帜的背后,是美国更为关切的大战略目标:维持在西太平洋的海上霸权。这一点美国人倒并不刻意隐瞒。卡特最近在夏威夷和新加坡的讲话都强调美国将在未来几十年内继续成为亚太地区的主要安全力量。不久前,美国有线电视新闻网(CNN)采访我,主持人还特意播放卡特夏威夷演讲中的这段话来强调其重要性。

航行自由是表面,美国真正担心的是失去西太平洋海上霸权的地位。如果中国强制实行南海“九段线”的主权主张,那么美国海军就无法在南海畅通无阻了。但美国也知道主权归属问题目前还无法解决,他们现在更担心的是中国会在扩建的岛礁上做些什么。

中国是否会根据这些岛礁而明确提出12海里领海甚至200海里专属经济区的主张?如果中国提出这些主张,并使用军事力量来进行实质性落实,那么美国海军的行动范围将大受限制。美国人正是看到了这一点,他们现在提出要宣示“航行自由”,是为了威慑中国未来的南海政策。

但“航行自由”的口号有用吗?美国当然希望它能得到东南亚国家的支持,但越南外交部发言人已经说了,相关国家应该尊重南海沿线国家的主权,不要再让现状复杂化了。这既是讲给中国听的,也是讲给美国听的。越南占领的南沙岛礁最多,扩建工程历时最久,如果美国真要公正地宣示“航行自由”,它不是首当其冲么?在东南亚,也许只有菲律宾会无条件地支持美国。

美国“航行自由”主张的讽刺意味在于,它从国际法的角度打出这一旗号,但其行为本身却是军事威慑,而且美国自己并不是当前最重要的海洋国际法——《联合国海洋法公约》——的缔约国。也许美国应该先加入《联合国海洋法公约》,再来谈国际法框架下的航行自由问题。现在,美国表面上把航行自由说成是一个国际规范问题,但其实质却是一个军事霸权问题。
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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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