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奥巴马的外交战略:谨慎还是无为?

白宫在2月6日发布了2015年度的美国《国家安全战略》,这是奥巴马政府的第二份国家安全战略文件。美国国会要求现任政府每四年发布一份国家安全战略文件,因此出台这一文件对白宫来说有点例行公事的意味。但在关键时刻,这一文件颇能成为美国大战略变化的风向标,最著名的例子是小布什政府在9·11恐怖袭击后发布的先发制人的全球反恐战略。因此,在一定程度上,这一最新版本的美国国家安全战略文件应该能体现奥巴马政府的新外交战略思维。

从奥巴马署名的序言看,这一新思维集中在他提出的美国需要“战略耐心与坚持”。一方面,奥巴马重申美国必须领导世界。但另一方面,他又说美国的资源和影响力是有限的,这其实是在承认美国在很多外交问题上实力不济或者力不从心了。因此,他说美国需要在外交问题的优先权上作出艰难取舍,特别是要防止实力的“过度消耗”。

不难看出,奥巴马正受困于制定一个既与美国现在的实力地位相对应又能应对一系列重大外交挑战的大战略。国际政治中的大战略的本质是明确战略目标的优先顺序,并制定相应的政策措施来实现这些目标,其中关键的是要能在不同的而且可能是互相矛盾的战略目标中作出取舍,把有限的实力资源应用到最重要的战略目标之上。

从这一角度来看,2015年度的《国家安全战略》体现出的是奥巴马政府什么样的大战略?奥巴马对美国战略目标的排序是恐怖主义、网络安全、俄罗斯、气候变化及传染病。从这一排序上来看,奥巴马把美国大战略的目标集中在属于非传统安全范畴的恐怖主义和网络安全上。但如果这真是美国大战略的核心,那么我们不免要怀疑奥巴马是否能实现其领导世界的雄心。

恐怖主义自然是全球性的重大威胁,但现在所谓“伊斯兰国”的崛起的根本原因是中东地区地缘政治的动荡,而这一动荡的根源在于美国发动伊拉克战争以来中东政策的灾难性失败。解决以伊斯兰国为代表的极端恐怖主义问题,必须从恢复中东地缘政治的平衡入手。但从这次战略文件对恐怖主义和中东问题的表述来看,奥巴马要么是没有认识到中东地缘政治动荡的根源或者是抱以故意忽视的态度。

在网络安全的问题上,奥巴马政府强调的是如何保护美国免受网络攻击。但其实,美国自己对包括伊朗、中国与朝鲜在内的许多国家都发动过网络战。只考虑自己的网络安全而对自己发动过的网络战不置一词,不免太过虚伪。在网络安全的问题上,如果美国真想体现领导力,就应该召集一个国际会议讨论建立限制甚至禁止网络战的国际规则与协议。

在大战略的手段上,奥巴马说美国不能光靠军事力量,还需建立广泛的伙伴与同盟体系;因为很多问题不可能在短期内解决,所谓美国需要“战略耐心与坚持”。这和前任小布什政府的单边主义相比,当然是一个进步。但这也不免导致另外一个问题:所谓的“战略耐心与坚持”,到底是一种应有的战略谨慎还是一种实质的战略退缩?

现在中东地区的地缘政治冲突,很有点欧洲在17世纪经历的“三十年战争”的味道。伊拉克、叙利亚和阿富汗已是“失败国家”,巴以冲突持续恶化,伊朗与沙特阿拉伯之间的敌意丝毫未减,伊斯兰内部逊尼与什叶两大教派的对抗愈演愈烈。“伊斯兰国”就是在这种中东地区秩序严重失调的背景下产生的,而美国需要对这一失序承担绝大部分责任。在这样的情况下,战略耐心难道是指保持对中东持续动荡的耐心?战略坚持难道指的是还要继续之前已经被证明是失败的政策?

真正的战略谨慎需要美国反思以往的战略错误,并在包括叙利亚和伊朗等问题在内的重大外交政策上改弦更张。这样的战略谨慎在当前持续紧张的乌克兰局势上显得尤为重要。在2月12日新的明斯克协议达成之前,奥巴马政府还在考虑要不要给乌克兰政府军提供致命性武器。但是,武装乌克兰将使俄罗斯总统普京更加确信乌克兰是北约遏制俄罗斯的工具,从而增加对乌东部反政府武装的支持力度,最终的后果不免是西方与俄罗斯在乌克兰领土上展开一场新的代理人战争。

另一方面,如果所谓的“战略耐心与坚持”其实是一种战略退缩,那么奥巴马的外交战略将成为美国全球影响力衰落的一个缩影,这恐怕不是奥巴马想要留下的遗产吧。其实,奥巴马在外交上经常被批评为“优柔寡断”,而他的外交政策失误或缺陷之处也真是不少。可以被归类为失败的包括伊拉克、叙利亚、阿富汗及埃及政策,失误的包括在中东和其他地区的同盟政策,丑闻包括对美国民众和盟友的监控,不温不火的包括所谓的亚太再平衡。

奥巴马政府的外交问题如此之多(当然,其前任小布什政府的外交失误更多且更严重),如何能使人相信其领导世界的能力呢?至少,这次的《国家安全战略》没能给出一个另人信服的美国大战略。“战略耐心与坚持”更像是一种对真正大战略的回避。也许,奥巴马认为,只要美国耐心等待,像“伊斯兰国”这样的恐怖主义问题最终会难以为继,甚至自我消亡吧。莫非奥巴马正在实行一种“无为”的外交战略?(本文发表于新加坡《联合早报》)

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系高级讲师、贝尔亚太事务学院副院长、中华全球研究中心执行委员会委员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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